| Predmet: | IУз-455/2011 |
| Datum donošenja odluke: | 16.01.2013 |
| Ishod: | Odluka o odbijanju predloga za ocenu ustavnosti/zakonitosti |
| Osporeni akt: | Zakon o crkvama i verskim zajednicama član 4, član 9-16. i član 18. |
| Podatak o objavljivanju: | “Službeni glasnik RS”, br. 23/2013 |
| Vrsta postupka: | Ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti opštih akata – zakoni i drugi opšti akti Narodne skupštine |
| Napomena: | – osporen zakon u celini, kao i veći broj pojedinačnih odredaba, sa stanovišta ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom |
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 16. januara 2013. godine, doneo je
O D L U K U
1. Odbijaju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti i odbacuje inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 4, člana 7. stav 2 , čl. 10. do 16, člana 18, člana 26. stav 2, člana 29. stav 2, člana 31. st. 2. do 4. i člana 40. Zakona o crkvama i verskim zajednicama („Službeni glasnik RS”, broj 36/06).
2. Odbacuju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 8. st. 3. do 5. i stav 9, čl . 9, 24. i 27, člana 32. st. 3. do 5. i člana 43. Zakona iz tačke 1.
3. Odbacuje se predlog za utvrđivanje neustavnosti Zakona iz tačke 1. u celini.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podneta su četiri predloga za utvrđivanje neustavnosti i dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti više odredaba Zakona o crkvama i verskim zajednicama (u daljem tekstu: Zakon). Zakon je osporen u celini, a osporene su i brojne posebne odredbe.
Predlozima su osporene odredbe člana 4, čl. 9. do 16, čl. 18. i 27, člana 32. st. 3. do 5. i člana 43. Zakona, dok je jednom inicijativom osporena ustavnost odredaba člana 7. stav 2, člana 8. st. 3. do 5. i stava 9, čl. 10. do 16, člana 26. stav 2, člana 29. stav 2, člana 31. st. 2. do 4. i člana 40. Zakona, a drugom inicijativom odredba člana 4. Zakona u odnosu na član 44. Ustava. Iako je u jednom predlogu formalno istaknuta neustavnost odredaba čl. 17. do 25. Zakona, Ustavni sud je, polazeći od razloga iznetih u predlogu, ocenio da predlagač, u suštini, iznosi argumente za ocenu ustavnosti samo u odnosu na odredbe čl. 18. i 24. Zakona. Predlozima koji su podneti u vreme važenja Ustava Republike Srbije od 1990. godine ocena navedenih odredaba Zakona tražena je u odnosu na čl. 11, 13. i 41. tog ustava, kao i u odnosu na Ustavnu povelju državne zajednice Srbija i Crna Gora, te član 27. Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, koje su važile u vreme usvajanja osporenog Zakona. Ocena ustavnosti je tražena i u odnosu na član 18. st. 2. i 3, čl. 20, 21, 43, 44. i 194. Ustava Rdepublike Srbije od 2006. godine, kao i u odnosu na čl. 9. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.
Saglasno članu 33. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07 i 99/11), predlozi i inicijative su dostavljeni Narodnoj skupštini na odgovor odnosno mišljenje.
Narodna skupština je dostavila traženi odgovor.
Javna rasprava, s obzirom na to da je ocenjeno da su ustavnopravna pitanja koja su se postavila povodom ocene ustavnosti osporenih odredaba Zakona od šireg ustavnopravnog značaja, održana je 5. oktobra 2010. godine, saglasno odredbi člana 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, uz učešće predstavnika Narodne skupštine, podnosilaca predloga i inicijative, predstavnika nadležnih republičkih organa, jednog broja naučnih radnika i predstavnika tradicionalnih crkava i verskih zajednica.
II
Osporeni Zakon donet je na osnovu Ustava Republike Srbije od 1990. godine i nakon donošenja Ustava Republike Srbije od 2006. godine Zakon nije menjan i dopunjavan.
Osporene odredbe člana 4, člana 7. stav 2, člana 8. st. 3. do 5. i stav 9, čl. 9. do 16, čl. 18. i 24, člana 26. stav 2, člana 27. i člana 29. stav 2. Zakona sistematizovane su u glavi II . ”Pravni položaj crkava i verskih zajednica, u odeljku 1. ”Autonomija” (čl. 4. do 17.), 2. ”Registracija” (čl. 17. do 25.) i 3. ”Imovina i finansiranje” (čl. 26. do 30.), tako što je propisano:
– da su subjekti verske slobode u smislu ovog zakona tradicionalne crkve i verske zajednice, konfesionalne zajednice i druge verske organizacije (u daljem tekstu: crkve i verske zajednice) (član 4.);
– da za izvršenje pravosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica država pruža odgovarajuću pomoć, na njihov zahtev, u skladu sa zakonom (član 7. stav 2.);
– da su sveštenici, odnosno verski službenici slobodni i nezavisni u obavljanju bogoslužbene delatnosti koja se vrši u skladu sa zakonom i autonomnim pravom crkve ili verske zajednice (član 8. stav 3.), da sveštenici, odnosno verski službenici ne mogu biti pozvani na odgovornost pred državnim organima za svoje postupanje pri obavljanju bogoslužbene delatnosti koja se vrši u skladu sa stavom 3. ovog člana (član 8. stav 4.), da sveštenik, odnosno verski službenik ima pravo da učestvuje u svim vidovima javnog života, osim ako je to zabranjeno unutrašnjim pravilima ili pojedinačnom odlukom crkve i verske zajednice koja ga postavlja (član 8. stav 5), da država štiti službenu uniformu i njene delove, kao i obeležja čina i dostojanstva sveštenih lica, odnosno verskih službenika, u skladu sa zakonom i autonomnim pravom crkve ili verske zajednice (član 8. stav 9.);
– da crkve i verske zajednice koje su registrovane u skladu sa ovim zakonom imaju svojstvo pravnog lica, da organizacione jedinice i ustanove crkava i verskih zajednica mogu steći svojstvo pravnog lica u skladu sa autonomnim propisima crkve, odnosno verske zajednice, a na osnovu odluke nadležnog organa crkve i verske zajednice, da crkve i verske zajednice mogu svojim aktima menjati i ukidati svoje organizacione jedinice, organe i ustanove koje imaju svojstvo pravnog lica i zahtevati njihovo brisanje iz Registra, te da crkve i verske zajednice, kao i njihove organizacione jedinice i ustanove sa svojstvom pravnog l ica, u javnoj upotrebi koriste isključivo službeni naziv pod kojim su registrovane (član 9.);
– da su tradicionalne crkve one koje u Srbiji imaju viševekovni istorijski kontinuitet i čiji je pravni subjektivitet stečen na osnovu posebnih zakona, i to su – Srpska Pravoslavna Crkva, Rimokatolička Crkva, Slovačka Evangelička Crkva a.v, Reformatska Hrišćanska Crkva i Evangelička Hrišćanska Crkva a.v, a tradicionalne verske zajednice su one koje u Srbiji imaju viševekovni istorijski kontinuitet i čiji je pravni subjektivitet stečen na osnovu posebnih zakona, i to su Islamska zajednica i Jevrejska zajednica (čl. 10. do 15.);
– da su konfesionalne zajednice sve one crkve i verske organizacije čiji je pravni status bio regulisan prijavom u skladu sa ranije važećim posebnim zakonima (član 16.);
– da prijava za upis u Registar sadrži – naziv crkve ili verske zajednice; adresu sed išta crkve ili verske zajednice, ime, prezime i svojstvo lica ovlašćenog da predstavlja i zastupa crkvu ili versku zajednicu, a da verske organizacije, osim onih iz člana 10. ovog zakona, za upis u Registar podnose Ministarstvu zahtev koji sadrži – odluku o osnivanju verske organizacije sa imenima, prezimenima, brojevima identifikacionih dokumenata i potpisima osnivača od najmanje 0,001% punoletnih državljana Republike Srbije koji imaju prebivalište u Republici Srbiji prema poslednjem zvaničnom popisu stanovništva ili stranih državljana sa stalnim boravkom na teritoriji Republike Srbije, statut ili drugi dokument verske organizacije koji sadrži opis organizacione strukture, način upravljanja, prava i obaveze članova, način osnivanja i gašenja organizacione jedinice, spisak organizacionih jedinica sa svojstvom pravnog lica i druge podatke od značaja za versku organizaciju , prikaz osnova verskog učenja, verskih obreda, verskih ciljeva i osnovnih aktivnosti verske organizacije , podatke o stalnim izvorima prihoda verske organizacije (član 18.);
– da se na imovinu crkve, verske zajednice ili verske organizacije koja je brisana iz Registra shodno primenjuju propisi o udruženjima (član 24.);
– da crkve i verske zajednice samostalno upravljaju svojom imovinom i novčanim sredstvima, u skladu sa sopstvenim autonomnim propisima (član 26. stav 2.);
– da sakralna i kulturna baština crkava i verskih zajednica, uključujući i nepokretna kulturna dobra, ne može biti predmet prinudnog izvršenja ili otuđenja u postupku stečaja ili prinudnog poravnanja, a da do donošenja propisa o vraćanju imovine crkava i verskih zajednica nadležni državni organ ili organ lokalne samouprave može im na njihov zahtev, u skladu sa zakonom, ustupiti na korišćenje oduzetu imovinu ili njene delove (član 27.);
– da se radi unapređivanja verske slobode, u saglasnosti sa crkvama i verskim zajednicama, sredstva za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje sveštenika, odnosno verskih službenika mogu obezbediti u budžetu Republike Srbije, u skladu sa zakonom (član 29. stav 2.).
Osporene odredbe člana 31. st. 2. do 4, člana 32. st. 3. do 5, čl. 40. i 43. Zakona sistematizovane su u glavi III . ”Delatnost crkava i verskih zajednica”, u odeljku: 1. ”Bogoslužbena delatnost” (čl. 31. do 33.) , 2. ”Obrazovna delatnost” (čl. 34. do 40.) i 3. ”Kulturna delatnost” (čl. 41. do 44.), tako što je propisano:
– da se bogosluženje, verski obredi i ostale verske delatnosti mogu obavljati i na javnim mestima, odnosno otvorenim prostorima, kao i na mestima vezanim za značajne istorijske događaje ili ličnosti, u skladu sa zakonom, da su bogoslužbeni prostor i vreme zaštićeni i nepovredivi, u skladu sa Ustavom i zakonom i autonomnim pr avom crkava i verskih zajednica, da se bogosluženje i verski obredi mogu obavljati na zahtev nadležnog organa i u bolnicama, vojnim i policijskim objektima, zavodima za izvršenje krivičnih sankcija i drugim institucijama i objektima, a u školama, ustanovama socijalne i dečje zaštite samo u prigodnim prilikama (član 31. st. 2. do 4.);
– da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave dužan da prilikom izrade urbanističkih planova razmotri iskazane potrebe crkava i verskih zajednica za izgradnju verskih objekata, da se izgradnja, adaptacija i rekonstrukcija verskih objekata može izvoditi po donošenju odluke crkve ili verske zajednice, dobijanju potrebnih dozvola predviđenih zakonom i propisima koji regulišu ovu oblast, kao i saglasnosti nadležnog ministarstva i uz stručni nadzor nadležnog državnog organa , da je nadležni državni organ dužan da poštuje pravo crkve i verske zajednice da samostalno organizuje i vodi radove i da utvrđuje namenu, stil i opremanje objekta, u skladu sa zakonom i autonomnim propisima crkava i v erskih zajednica (član 32. st. 3. do 5.);
– da se jemči pravo na versku nastavu u državnim i privatnim osnovnim i srednjim školama, u skladu sa zakonom (član 40.);
– da radi unapređivanja verske slobode i slobode informisanja crkve i verske zajednice imaju pravo da u skladu sa Ustavom i zakonom koriste javni radiodifuzni servis, kao i da samostalno ostvaruju sopstvenu informativnu i izdavačku delatnost, da su crkve i verske zajednice dužne da u svojoj informativnoj i izdavačkoj delatnos ti vidno navedu svoj puni naziv, da su u obaveštavanju javnosti o svojim aktivnostima crkve i verske zajednice dužne da jasno navedu prirodu i sadržaj određene aktivnosti (član 43.).
III
Prema članu 112. Zakona o Ustavnom sudu, postupci pred Ustavnim sudom započeti pre stupanja na snagu ovog zakona okončaće se po odredbama ovog zakona.
U postupku ocene ustavnosti osporenih odredaba Zakona, Ustavni sud je pošao od sledećih odredaba Ustava od 2006. godine, s obzirom na to da je Ustav od 1990. godine prestao da važi stupanjem na snagu ovog ustava:
– da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.).
– da je Republika Srbija svetovna država, da su crkve i verske zajednice odvojene od države, da se nijedna religija ne može uspostaviti kao državna ili obavezna (član 11.);
– da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.);
– da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.);
– da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.);
– da se jemči sloboda misli, savesti, uverenja i veroispovesti, pravo da se ostane pri svom uverenju ili veroispovesti ili da se oni promene prema sopstvenom izboru, da niko nije dužan da se izjašnjava o svojim verskim i drugim uverenjima, da je svako slobodan da ispoljava svoju veru ili ubeđenje veroispovedanja, obavljanjem verskih obreda, pohađanjem verske službe ili nastave, pojedinačno ili u zajednici s drugima, kao i da privatno ili javno iznese svoja verska uverenja, da se sloboda ispoljavanja vere ili uverenja može ograničiti zakonom, samo ako je to neophodno u demokratskom društvu, radi zaštite života i zdravlja ljudi, morala demokratskog društva, sloboda i prava građana zajemčenih Ustavom, javne bezbednosti i javnog reda ili radi sprečavanja izazivanja ili podsticanja verske, nacionalne ili rasne mržnje, da roditelji i zakonski staraoci imaju pravo da svojoj deci obezbede versko i moralno obrazovanje u skladu sa svojim uverenjima (član 43.);
– da su crkve i verske zajednice ravnopravne i odvojene od države, da su crkve i verske zajednice ravnopravne i slobodne da samostalno utvrđuju svoju unutrašnju organizaciju, verske poslove, da javno vrše verske obrede, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravljaju, u skladu sa zakonom, da Ustavni sud može zabraniti versku zajednicu samo ako njeno delovanje ugrožava pravo na život, pravo na psihičko i fizičko zdravlje, prava dece, pravo na lični i porodični integritet, pravo na imovinu, javnu bezbednost i javni red ili ako izaziva i podstiče versku, nacionalnu ili rasnu netrpeljivost (član 44.);
– da merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju Republika Srbija podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta njenih građana (član 48.);
– da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.);
– da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja, da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom, da Ustavni sud može zabraniti samo ono udruženje čije je delovanje usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje (član 55. st. 1. i 2.);
– da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom, a da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70.);
– da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti (član 92. stav 1.);
– da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, sistem u oblastima zdravstva, socijalne zaštite, obrazovanja, kulture, sistem javnih službi, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju u skladu s Ustavom (član 97. tač. 2, 6, 7, 8, 9, 10. i 17.);
– da su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 142. stav 2.);
– da Ustavni sud odlučuje o zabrani rada političke stranke, sindikalne organizacije ili udruženja građana (član 167. stav 3.);
– da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.).
IV
U rešavanju ovog ustavnog spora, Ustavni sud je imao u vidu i odgovarajuće potvrđene međunarodne ugovore, koji su saglasno odredbi člana 16. stav 2. Ustava sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.
Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 9/03) (u daljem tekstu: Evropska konvencija) propisuje u članu 9. da svako ima pravo na slobodu misli, savesti i veroispovesti, da ovo pravo uključuje slobodu promene vere ili uverenja i slobodu čoveka da, bilo sam ili zajedno s drugima, javno ili privatno ispoljava veru ili uverenje molitvom, propovedi, običajima i obredom; da sloboda ispovedanja vere ili ubeđenja može biti podvrgnuta samo onim ograničenjima koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu javne bezbednosti, radi zaštite javnog reda, zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih, a u članu 14. da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.
Odredbom člana 2. Protokola 1 Evropske konvencije predviđeno je da niko ne može biti lišen prava na obrazovanje, te da u vršenju svih svojih funkcija u oblasti obrazovanja i nastave država poštuje pravo roditelja da obezbede obrazovanje i nastavu koji su u skladu s njihovim verskim i filozofskim uverenjima.
Odredbom člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju utvrđeno je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao na primer, po polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu, te da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1.
Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (“Službeni list SFRJ”, broj 7/71) propisuje: da svako lice ima pravo na slobodu misli, savesti i veroispovesti, da ovo pravo podrazumeva slobodu ispovedanja i primanja vere ili ubeđenja po svom nahođenju, kao i slobodu da tu veru ili ubeđenje ispoljava pojedinačno ili zajedno sa drugima, kako javno tako i privatno, kroz kult, vršenja verskih i ritualnih obreda i veronauku, da se države članice ovog pakta obavezuju da poštuju slobodu roditelja, a u datom slučaju zakonitih staratelja, da obezbede svojoj deci ono versko i moralno obrazovanje koje je u skladu sa njihovim sopstvenim ubeđenjima (član 18. tač. 1. i 4.); da su sva lica jednaka pred zakonom i imaju pravo bez ikakve diskriminacije na podjednaku zaštitu zakona te da, u tom smislu, zakon mora da zabranjuje svaku diskriminaciju i da obezbedi svim licima podjednaku i uspešnu zaštitu protiv svake diskriminacije, naročito u pogledu rase, boje, pola, jezika, vere, političkog ili drugog ubeđenja, nacionalnog ili socijalnog porekla, imovnog stanja, rođenja ili svakog drugog stanja (član 26.).
Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (“Službeni list SFRJ”, broj 7/71) propisuje da se države članice ovog pakta obavezuju da poštuju slobodu roditelja i, u datom slučaju, zakonskih staratelja, da izaberu za svoju decu i druge ustanove koje mogu da se propišu ili da se usvoje od strane države po pitanju školovanja i da obezbede versko i moralno vaspitanje svoje dece prema svojim sopstvenim ubeđenjima (član 13. stav 3.).
V
Ustavni sud je takođe konstatovao da je u toku postupka pred Ustavnim sudom, danom stupanja na snagu Zakona o ministarstvima (“Službeni glasnik RS”, broj 72/12), odnosno 27. jula 2012. godine, prestalo da radi Ministarstvo vera i dijaspore, na osnovu člana 35. ovog zakona. Prema članu 10. stav 3. ovog zakona, Ministarstvo pravde i državne uprave obavlja poslove državne uprave koji se odnose, pored ostalog, na vođenje registra crkava i verskih zajednica.
VI
U pogledu ocene ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima osporenih odredaba Zakona, Ustavni sud je konstatovao da je Zakon, u jednom predlogu, osporen u celini, navodom da je pisan kao deklarativni akt i da ne sadrži preambulu, čime je izbegnuto da se navedu temeljna načela kojima se zakonodavac rukovodio, kao i da se obezbedi pravni kontinuitet sa ustavnim rešenjima te naznači na koju teritoriju se Zakon donosi. U istom predlogu se ukazuje na “terminološku zbrku”, budući da u uvodnom delu ne postoji član u kome su definisani pojmovi sadržani u zakonskom tekstu.
Ustavni sud je, ocenjujući ovakve razloge osporavanja ustavnosti Zakona, konstatovao da oni ne mogu predstavljati ustavnopravne razloge koji dovode u pitanje ustavnost Zakona u celini, već da predstavljaju predlog i mišljenje predlagača o tome da bi Zakon trebalo da sadrži preambulu, kao i posebnu odredbu u kojoj bi bili definisani pojmovi sadržani u zakonskom tekstu. Iako, po pravilu, preambula predstavlja deo samo najvažnijih pravnih akata (ustava i nekih zakona), u ko joj se iznose ciljevi akta i njegova osnovna načela, a koji prethodi konkretnim odredbama koje taj akt sadrži, po oceni Ustavnog suda, izostanak preambule zakona nema nikakvo posebno ustavnopravno značenje i ne može se dovesti u vezu sa nekom konkretnom odredbom Ustava. Takođe Ustavni sud je ocenio da ni izostanak definisanja osnovnih pojmova koji će se koristiti u tekstu zakona ne predstavlja povredu bilo koje odredbe Ustava, iako je sa stanovišta dobre zakonodavne tehnike korisno da zakoni u posebnoj, uvodnoj odredbi definišu osnovne pojmove koji će se koristiti u tekstu zakona. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predelog u ovom delu , rešavajući kao u tački 3. izreke.
1. Član 4. i s njim povezane odredbe čl. 9. do 16. Zakona
Kao razlog osporavanja odredbe člana 4. Zakona u jednom predlogu navodi se da se tom odredbom uvode novi termini za verske zajednice podelom na tradicionalne crkve i verske zajednice, kojima se potvrđuju sva ranija prava i daju nova prava, i na konfesionalne verske zajednice, kojima se ukidaju prava i status koji su do tada imale i uskraćuju nova prava data tradicionalnim verskim zajednicama.
Drugi predlagač ukazuje i na terminološku neujednačenost u članu 4. Zakona, u kome su subjekti verske slobode najpre podeljeni u tri kategorije – tradicionalne crkve i verske zajednice, konfesionalne zajednice i druge verske organizacije, ali sve njih zajedno u daljem tekstu zakonodavac naziva crkve i verske zajednice, ne praveći uopšte razliku između konfesionalnih zajednica i verskih organizacija.
Takođe, i odredbe člana 9. do 16. Zakona osporene su navodom da se tim odredbama daje istorijska pravna osnova za razvrstavanje postojećih ravnopravnih verskih zajednica na tradicionalne i konfesionalne verske zajednice koje nisu ravnopravne, te da se tradicionalnim verskim zajednicama priznaje kontinuitet pravnog subjektiviteta, dok se taj kontinuitet osporava konfesionalnim zajednicama, kao da su zakoni po kojima su one osnovane slabije pravne snage.
Neustavnost pojma “tradicionalne crkve” u čl. 10. do 16. Zakona vidi i drugi predlagač, iznoseći stav: da se u pravima moraju izjednačiti sve crkve i verske organizacije; da zakonska podela verskih organizacija na tradicionalne crkve, istorijske verske zajednice, konfesionalne zajednice i verske grupe nema uporište u Ustavu niti u uporednom pravu; da iz teksta Zakona proizlazi da će samo tradicionalne crkve sa Ministarstvom vera biti u uskoj direktnoj saradnji. Za odredbe čl. 10. do 16. Zakona , koje se odnose na pravni kontinuitet i subjektivitet , kaže se da su neustavne i istorijski neutemeljene, a navođenje nekih datuma iz novije istorije ocenjuje se kao nepotrebno i netačno, odnosno da može prouzrokovati veoma teške pravne posledice.
Treći predlagač, citirajući iste odredbe Zakona, navodi da je ovim članovima objašnjeno ko su subjekti verske slobode u Srbiji, ali ističe da izgleda kao da su zakonodavcu bili važniji i jače pravne snage zakoni Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije i Kraljevine Jugoslavije od propisa u socijalističkoj Jugoslaviji, odnosno da izgleda kao da se zakonodavac ”stidi tog perioda i želi da ga nema”, pa tako konfesionalne zajednice naziva potpuno novim imenom, izbegavajući dotadašnji termin verske zajednice. Stoga je, po mišljenju predlagača, Zakon ovim zajednicama ukinuo status i stečena prava. Takođe, ukazuje se i na diskriminaciju i poništavanje stečenih prava mnogih građana koji su članovi ovih crkava i zajednica i navodi se da se ovim zakonom poništava deo sopstvenog pravnog poretka i postojanja u periodu posle Drugog svetskog rata, koji je trajao duže od 50 godina. Predlagač, naime, navodi da je izbegavanjem zakonodavca da poimenično navede konfesionalne zajednice, iako su mu one poznate i bile su prijavljene po ranije važećim propisima, prekinuo njihov pravni subjektivitet i neustavno im ukinuo postojanje.
Četvrti predlagač ističe da se odredbama čl. 10. do 16. Zakona neravnopravno tretiraju postojeće verske zajednice u pogledu njihovog pravnog statusa, potvrđujući time diskriminatorsku funkciju koju terminima “tradicionalno” i “konfesionalno” daje Zakon. Naime, dok tradicionalne crkve i verske zajednice nastavljaju svoj pravni kontinuitet, dotle se za konfesionalne verske zajednice samo konstatuje da je njihov pravni subjektivitet bio (nekada) regulisan zakonima o verskim zajednicama po kojima su osnovane.
Povodom člana 10. Zakona, u inicijativi se navodi da je tom odredbom povređen član 44. st. 1. i 2. Ustava, jer se privileguju crkve i verske zajednice nabrojane u članu 10. Zakona, kako u pogledu registracije, tako i u pogledu njihovog ukupnog pravnog položaja, čime se krši princip ravnopravnosti, a stvorena je osnova za uspostavljanje državne religije ili državnih religija, što je suprotno i članu 11. st. 1. i 2. Ustava. Razlikovanje tradicionalnih od ostalih crkava, po mišljenju inicijatora, dovodi do uspostavljanja privilegovanog statusa pojedinih crkava , što je suprotno i članu 21. Ustava.
U odgovoru Narodne skupštine povodom osporene odredbe člana 4. Zakona, stoji da određivanje tradicionalnih crkava nije protivustavno, odnosno da normativno preciziranje ustavnih pojmova “crkve” i “verske zajednice” nije samo po sebi protivustavno, niti predstavlja izostavljanje ustavne terminologije u zakonskom regulisanju pravnog položaja crkava i verskih zajednica i načina ostvarivanja slobode veroispovesti. To što se u pojedinim odredbama Zakona ističe da je neka društvena pojava tradicionalna, ili da predstavlja izraz tradicije, ima i svoje ustavno uporište, budući da Ustav, i u preambuli i u normativnom delu, poznaje pojam tradicije kao ustavnu kategoriju.
U odgovoru Narodne skupštine iznosi se da član 10. Zakona predviđa da su tradicionalne crkve i verske zajednice one koje u Srbiji imaju viševekovni istorijski kontinuitet i čiji je pravni subjektivitet stečen na osnovu posebnih zakona, a u čl. 11. do 16. bliže je određeno o kojim crkvama i verskim zajednicama je reč. Zakon ne predviđa postojanje tradicionalne veroispovesti, već samo normativno izražava, tj. deklariše neospornu istorijsku činjenicu da su postojale crkve i verske zajednice koje su imale vernike, bile prisutne i priznate, kao i da imaju tradiciju u odnosu sa državom , odnosno državama koje su postojale na teritoriji današnje Republike Srbije, i/ili su prethodile današnjoj Republici Srbiji. U odgovoru se dalje navodi da Zakon, uvažavanjem istorijskih činjenica – u prvom slučaju da srpski narod ima državotvornu tradiciju, u drugom da su, na primer, Srpska pravoslavna crkva, Rimokatolička crkva, Jevrejska zajednica ili Islamska zajednica, kao i neke druge crkve i verske zajednice bile prisutne još u Nemanjićkoj Srbiji, a svakako da su imale regulisane pravne odnose sa Kraljevinom Jugoslavijom donošenjem posebnih zakona – ne uvodi privilegije, niti ustanovljava neka posebna prava Srpskoj pravoslavnoj crkvi, Rimokatoličkoj crkvi, Jevrejskoj zajednici, Islamskoj zajednici ili protestantskim zajednicama, već samo obelodanjuje (deklariše) postojanje njihovog istorijskog kontinuiteta. U suprotnom, kada bi ta činjenica bila izvor nekih posebnih prava, to bi bilo ugrožavanje načela svetovnosti države i uvođenje diskriminacije, što Ustav ne dozvoljava. Stoga, po mišljenju donosioca Zakona, nisu tačni ni navodi da je ovakvim zakonskim uređenjem stvorena osnova za uspostavljanje državne religije, ili državnih religija, a što je u suprotnosti sa članom 11. Ustava.
Ocenjujući ustavnost odredbe člana 4. Zakona, koja kao subjekte verske slobode označava tradicionalne crkve i verske zajednice, konfesionalne zajednice i druge verske organizacije i koja upućuje na to da će ih u daljem tekstu Zakon označavati zajedničkim pojmom crkve i verske zajednice, Ustavni sud je pošao od odredaba Ustava o zabrani diskriminacije (član 21.), slobodi misli, savesti i veroispovesti (član 43.) i ravnopravnosti crkava i verskih zajednica (član 44. stav 1.). Razmatrajući navode iz predloga, Ustavni sud je utvrdio da osporenom odredbom člana 4. Zakona ni na koji način nisu povređene garancije jednakosti i ravnopravosti crkava i verskih zajednica pred Ustavom, niti sloboda svakog vernika da ispoljava svoju veru ili ubeđenje veroispovedanja. Označavanje da su subjekti verske slobode crkve ili verske zajednice koje su kvalifikovane kao tradicionalne iz određenih istorijskih razloga, odnosno konfesionalne zajednice i sve ostale verske organizacije koje se u dikciji Zakona ne smatraju tradicionalnim, samo po sebi, nije u suprotnosti sa opštom zabranom diskriminacije, odnosno načelom ravnopravnog tretmana svih crkava i verskih zajednica ili slobodom veroispovesti. Naime, pravni položaj nijedne crkve ili verske zajednice ne sme da zavisi od toga da li je takva crkva ili verska zajednica u zakonu označena kao tradicionalna ili ne, već se zabrana diskriminacije, odnosno pravo na ravnopravnost i na jednaku zakonsku zaštitu ostvaruje kroz one zakonske odredbe koje treba da omoguće da kako u pogledu statusa, tako i u odnosu na delatnost koju obavljaju, sve crkve i verske zajednice budu dovedene u ravnopravan položaj. Stoga, ravnopravnost crkava i verskih zajednica mora biti garantovana u oblasti ostvarivanja njihove autonomije, u postupku registracije, u pravilima o posedovanju imovine, u načinu finansiranja, odnosno u vršenju bogoslužbene, obrazovne ili kulturne delatnosti. Ustavni sud ističe da se članom 44. Ustava jemči ravnopravnost crkava i verskih zajednica, a ne njihova jednakost. Ustavni sud , takođe , smatra da sloboda veroispovesti onih vernika koji su sledbenici netradicionalnih crkava i verskih zajednica ni u čemu nije umanjena ili ograničena samo zbog činjenice da ih zakonodavac nije označio kao tradicionalne. Ako su svi vernici ravnopravni u ispoljavanju svoje vere ili ubeđenja veroispovedanja, ako slobodno obavljaju verske obrede, ako im niko ne uskraćuje pravo da pohađaju versku službu ili nastavu ili javno iznose svoja verska uverenja, onda se ne može smatrati da je sloboda veroispovesti zajemečena Ustavom ograničena zakonom samo zbog toga što se takva sloboda ostvaruje u konfesionalnoj zajednici ili verskoj organizaciji, a ne u crkvi ili verskoj zajednici koja je u zakonskoj terminologiji označena kao tradicionalna. U krajnjoj liniji, to znači da za Ustavni sud puko terminološko razlikovanje crkava i verskih zajednica koje traju već više hiljada godina i onih crkava i verskih zajednica koje su znatno mlađe, ali ni u čemu nisu diskriminisane, može da bude tolerisano i sa ustavnopravnog stanovišta. Prilikom zauzimanja ovakvog stava, zasnovanog na principu “različito, ali ravnopravno”, Ustavni sud je imao u vidu i jedn u od Smernica za reviziju zakonodavstva koj a se odnosi na religiju ili verovanje OEBS-a i Venecijanske komisije, koja glasi: “Zakonodavstvo koje priznaje istorijske razlike u ulogama koje su različite religije igrale u istoriji određene države jeste dozvoljeno, sve dok se te razlike ne upotrebljavaju kao opravdanje za diskriminaciju” (videti : Guidelines for Review of Legislation Pertaining to Religion or Belief OSCE & European Commission for Democracy Through Law/Ve nice Commission), usvojene na 59. sednici Venecijanske komisije (Venecija, 18-19. jun 2004, str. 10, tačka BZ).
Iako je tačna primedba jednog predlagača da zakonska terminologija nije dosledna i da zakonodavac u ovoj odredbi nije napravio razliku između pojmova verske zajednice i verske organizacije, mada ih zajedno koristi u osporenoj odredbi člana 4. Zakona, Ustavni sud ocenjuje da je to znak rđave pravne tehnike i propust pažljive završne pravne redakcije zakonskog teksta, a ne razlog neustavnosti citirane odredbe.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je saglasno članu 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu , odbio predlog za utvrđivanje neust avnosti odredbe člana 4. Zakona i odbacio inicijativu iz 2011. godine kao neprihvatljivu, kojom je istim „terminološkim razlozima“ osporena odredba člana 4. Zakona, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, saglasno članu 53. stav 2. Zakona , odlučujući kao u tački 1. izreke.
Takođe, Ustavni sud, ocenjujući ustavnost odredaba člana 9. Zakona – koje propisuju da crkve i verske zajednice koje su registrovane u skladu sa Zakonom imaju svojstvo pravnog lica, da organizacione jedinice i ustanove crkava i verskih zajednica mogu steći svojstvo pravnog lica u skladu sa autonomnim propisima crkve, odnosno verske zajednice, a na osnovu odluke nadležnog organa crkve i verske zajednice, da crkve i verske zajednice mogu svojim aktima osnivati, menjati ili ukidati organizacione jedinice, organe i ustanove , te da su crkve i verske zajednice, kao i njihove organizacione jedinice sa svojstvom pravnog lica, dužne da u javnoj upotrebi koriste isključivo službeni naziv pod kojim su registrovane, konstatuje da nijedan od predlagača nije naveo ustavnopravne razloge za neustavnost ovih odredaba, već su one osporene samo u sklopu argumenata koji su izneti za ocenu ustavnosti odredaba čl. 10 do 16. Zakona. Iz tih razloga, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predloge za ocenu ustavnosti člana 9. Zakona (tačka 2. izreke) .
Takođe, Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost odredaba čl. 10. do 15. Zakona, koje označavaju koje se crkve i verske zajednice smatraju tradicionalnim, kao i na osnovu kojih zakona koji su nekada važili u Kneževini Srbiji, Kraljevini Srbiji i Kraljevini Jugoslaviji je ovaj zakon priznao kontinuitet pravnog subjektiviteta navedenih crkava i verskih zajednica, imao u vidu odredbe Ustava o zabrani diskriminacije (član 21.), slobodi misli, savesti i veroispovesti (član 43.) i ravnopravnosti crkava i verskih zajednica (član 44. stav 1.), a polazeći pre svega od navoda iz predloga i inicijative, Ustavni sud je konstatovao da osporenim odredbama čl. 10. do 15. Zakona ni na koji način nisu povređene ustavne garancije jednakosti i ravnoprav nosti crkava i verskih zajednica, niti sloboda svakog vernika da ispoljava svoju veru ili ubeđenje veroispovedanja. Isti stav zauzeo je Ustavni sud i u pogledu ocene saglasnosti člana 16. Zakona sa Ustavom, koji kao konfesionalne zajednice označava sve one crkve i verske zajednice koje nisu tradicionalne, ali je njihov pravni status bio priznat prema zakonima koji su važili u Federativnoj Narodnoj Republici Jugoslaviji, odnosno u Socijalističkoj Republici Srbiji. Na osnovu izloženog, Ustavni sud je odbio predloge za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 10. do 16. Zakona, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu , a kako ni iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti istog člana 10. Zakona, to je Ustavni sud inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ovih odred aba Zakona, odbacio, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (tačka 1. izreke) .
2. Član 7. stav 2. Zakona
U inicijativi kojom je osporena odredba člana 7. stav 2. Zakona i tražena ocena ustavnosti u odnosu na član 11. st. 1. i 2. Ustava i član 142. stav 2. Ustava, budući da se navedenom odredbom – prema kojoj za izvršenje pravnosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica država pruža odgovarajuću pomoć na njihov zahtev, u skladu sa zakonom, ističe se : da se ovom odredbom Zakona, “predviđa mešanje crkve i države putem asistencije državnih organa radi izvršenja odluka ne-državnih crkvenih organa”; da se državi ne može zakonom naložiti da izvršava odluke crkvenih sudova i njenih drugih organa, jer se radi o odlukama koje ne proizvode dejstvo u sistemu državnih organa, već samo u sistemu autonomnog crkvenog prava, te da državno izvršenje odluka crkvenih tela dovodi do opasnosti da budu izvršene i one odluke koje su donete u postupcima u kojima nisu poštovana osnovna proceduralna prava garantovana članom 6. Evropske konvencije ili odluke koje u meritumu narušavaju ljudska prava lica na koja se odnose.
U odgovoru Narodne skupštine navodi se da bi shvatanje izloženo u inicijativi bilo opravdano da je reč o bezuslovnom i neograničenom prihvatanju i izvršavanju svih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica i u svim situacijama. Međutim, osporena odredba Zakona ne nameće obavezu državi da uvek i svuda, bezuslovno izvršava odluke i presude koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica, već samo kada je to neophodno, i to uvek i samo u granicama Ustava, ustavnog poretka i pozitivnog prava. Pri tome, treba imati na umu, navodi se dalje u odgovoru, da jedino država raspolaže monopolom fizičke prinude, i da izvršavanjem akata autonomnog – crkvenog prava omogućava da ono bude delotvorno, tj. da očuva svoj pravni karakter. Zakon jasno predviđa da je reč o pružanju odgovarajuće pomoći u izvršenju koje se sprovodi u skladu sa zakonom, i to isključivo na zahtev crkava i verskih zajednica. Takvim delovanjem državnih organa neće se narušiti ustavni princip odvojenosti crkve i države. Uostalom, iznosi se u odgovoru , taj princip ne znači apsolutnu odvojenost i nedodirljivost crkve i države, već je reč o odnosu odvojenosti, ali i kooperacije, što vodi zaključku da državna pomoć u izvršavanju odluka i presuda crkvenih organa nije načelno nespojiva sa principom odvojenosti crkve i države dokle god se odvija na način da državni organi, delujući na osnovu Ustava i zakona, određuju šta se može smatrati odgovarajućom pomoći koja ne narušava ustavni poredak i prava i slobode drugih.
Kao prethodno, pred Ustavni sud se, povodom odredbe člana 7. stav 2. Zakona, postavilo pitanje šta znači odvojenost crkve i države, a zavisno od toga da li država, odnosno državni organi, na poziv crkve, odnosno verske zajednice mogu da pomognu u izvršenju “crkvenih odluka”, te kakva su tad ovlašćenja državnih organa i koja je to vrsta ” pomoći u izvršenju” , imajući posebno u vidu Ustavom zajemčenu autonomiju ovih zajednica i njihovog unutrašnjeg života u najširem smislu.
Tim povodom Ustavni sud konstatuje da u uporednom pravu i praksi postoje različiti načini na koji su organizovani odnosi crkve i države, i da se svi oni, uz sva ograničenja koje nameće svaka klasifikacija, mogu podeliti u dve glavne kategorije. Prvu, predstavljaju oni sistemi u kojima se odnosi crkve i države zasnivaju na manje ili više bliskim vezama, koje nadalje mogu imati oblik subordinacije (koja, još preciznije, može imati podoblike u kojima je crkva potčinjena državi ili suprotno, u kojima je država subordinirana određenoj religiji) , odnosno koordinacije, u čijem okviru uglavnom deluju različiti sistemi saradnje crkve i države koji se označavaju kao mono-konfesionalni, bi-konfesionalni ili multi-konfesionalni (videti, umesto mnogih drugih, Margiotta Broglio, R, Il fe nomeno religioso nel sistema giuridico dell` Unione Europea, Bologna, 1997, str. 115. i 116.). Drugu kategoriju, predstavljaju sistemi odvojenosti crkve i države, koji mogu imati formu stroge ili kooperativne odvojenosti. Sistem stroge odvojenosti podrazumeva odsustvo bilo kakvih organskih ili funkcionalnih veza između crkve i države, neutralnost države u pogledu crkvenih pitanja, uzdržavanje verskih zajednica od direktnog mešanja u javnu sferu, nezavisnost, autonomiju i ravnopravnost u tret manu različitih verskih uverenja. Takođe, u cilju održavanja potrebne društvene kohezije, država ima zadatak da širi određene zajedničke, laičke i verski neutralne vrednosti, poput ideja slobode i tolerancije. Sistem kooperativne odvojenosti počiva na stavu o separaciji crkve i države, ali podrazumeva i priznanje mnogobrojnih zajedničkih zadataka na kojima crkva i država sarađuju. Ta saradnja podrazumeva, na primer, da država materijalno pomaže verske zajednice ili da se veronauka izučava u državnim školama.
Ustav od 2006. godine, po oceni Ustavnog suda, nije se opredelio za sistem stroge odvojenosti crkve i države.
Naime, Ustavni sud je polazeći od odredbe člana 11. i člana 44. st. 1. i 2. Ustava kojim je utvrđeno da je Republika Srbija svetovna država, te da su crkve i verske zajednice ravnopravne i odvojene od države i da se ni jedna religija ne može uspostaviti kao državna religija, konstatovao da navedene ustavne odredbe, same po sebi, ne znače sistem potpune separacije crkve od države, već da nema državne crkve i da nema identifikacije države sa posebnom religijom ili religijom uopšte, te da su crkve i verske zajednice slobodne da samostalno utvrđuju svoju unutrašnju organizaciju i verske poslove i da država ne sme da ometa donošenje i primenu autonomnih propisa i odluka.
Ustavni sud je iz odredaba Zakona o radiodifuziji (“Službeni glasnik RS”, broj 42/02) , kojim je osnovana Republička radiodifuzna radio agencija, kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja i prema kojima članove Savet a agencije , koji donosi sve odluke iz nadležnosti Agencije , bira Narodna skupština Republike Srbije na predlog ovlašćenih predlagača među kojima su i crkve i verske zajednice, kao i da su članovi Programskog odbora Radiodifuzne ustanove Srbije, koji zastupa interese gledalaca i slušalaca u celini i razmatra ostvarivanje programske koncepcije Radiodifuzne ustanove Srbije, i iz reda religijskih zajednica koje bira Narodna skupština na predlog Agencije (član 6. stav 1, član 7. stav 2, član 23. stav 1. i stav 3. tačka 8. član 86. stav 2. i član 92. st. 1. do 3.), te da je , prema članu 12. Zakona o osnovama sistema obrazovanja (“Službeni glasnik RS”, br. 72/09 i 52/11), jedan od članova, Nacionalnog prosvetnog saveta za predškolsko, osnovno i srednje opšte i umetničko obrazovanje i vaspitanje, pored ostalih, i član iz reda Srpske pravoslavne crkve, sa liste kandidata koje podnosi ova crkva i član iz reda tradicionalnih crkava i verskih zajednica, osim Srpske pravoslavne crkve sa liste kandidata koju zajednički podnose ove crkve i verske zajednice (član 13. stav 1. i stav 3. tač. 8. i 9.), da je do stupanja na snagu Zakona o ministarstvima (“Službeni glasnik RS”, broj 72/12), odnosno do 27. jula 2012. godine, radilo Ministarstvo vera i dijaspore, kada je, na osnovu člana 35. ovog zakona prestalo da radi, i da je Uredbom o Kancelariji za saradnju s crkvama i verskim zajednicama (“Službeni glasnik RS”, broj 75/12) osnovana Kancelarija za saradnju s crkvama i verskim zajednicama, kao služba Vlade i određen njen delokrug, uređenje i druga pitanja značajna za njen rad, i da ona vrši stručne poslove koji se odnose na afirmaciju i razvoj slobode veroispovedanja, saradnju države sa crkvama i verskim zajednicama i unapređenje njihovog položaja u društvu, afirmisanje verskih osnova i sadržaja srpskog nacionalnog identiteta, razvoj i afirmisanje vrednosti religijske kulture, podršku razvoju verskog obrazovanja i pomoć pri uključivanju u sistem obrazovanja, uređivanje i poboljšanje socijalno-materijalnog položaja nosilaca vere (sveštenstva, verskih službenika, đaka, studenata, verskih škola), našao da u Republici Srbiji ne postoji sistem stroge odvojenosti crkve i države, odnosno da se ne može govoriti o apsolutnoj odvojenosti crkve od države, nego o sistemu kooperativne odvojenosti, tako da i odredba člana 7. stav 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama može da bude tumačena kao deo kooperativne odvojenosti.
Međutim, ovakav s istem kooperativne odvojenosti crkve od države, po nalaženju Ustavnog suda, ne može da doseže dotle da odluke crkvenih organa imaju karakter izvršnih isprava, odnosno izvršnih naslova i da se mogu izvršavati na način na koji se u izvršnom, krivičnom ili upravnom postupku izvršavaju odluke sudova, odnosno drugih nadležnih organa državne uprave, odnosno imalaca javnih ovlašćenja , budući da bi tada morao postojati neki poseban postupak uređen posebnim zakonom, koji bi mogla pokrenuti crkva ili verska zajednica i kojim bi bila uređena procedura priznavanja i izvršavanja odluka nadležnih organa autonomnog crkvenog prava, a takav poseban postupak u pozitivnom pravu Srbije ne postoji.
U praksi Evropskog suda za ljudska prava, u slučaju ”Pellegrini v. Italy” (aplikacija broj 30882/96, presuda od 20. jula 2001, tač ka 47.) taj sud se izjasnio da su italijanski sudovi učinili povredu člana 6. § 1. Evropske konvencije, time što su propustili da se uvere, pre nego što su dozvolili izvršenje presude o poništenju braka crkvenog suda grada Rima, da je podnositeljki predstavke bilo omogućeno pošteno suđenje u postupku koji se vodio po kanonskom pravu.
U odgovoru Narodne skupštine, povodom osporene odredbe Zakona navedeno je da osporena odredba člana 7. stav 2. Zakona ne nameće obavezu državi da uvek i svuda, bezuslovno izvršava odluke i presude koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica, već samo kada je to neophodno, i samo na zahtev crkava i verskih zajednica i uvek i samo u granicama Ustava i zakona.
Međutim, po nalaženju Ustavnog suda, ukoliko bi d ržava Srbija, na osnovu osporene odredbe člana 7. stav 2. Zakona, svojim monopolom fizičke prinude izvršavala pravnosnažne odluke crkvenih organa , došla bi u situaciju da štiti odluke u čijem donošenju državni organi nisu učestvovali , niti su ih razmatrali. To bi, nadalje, moglo izložiti državu opasnosti da izvrši i one odluke koje nisu donete uz poštovanje ustavnih garancija o pravu na pravično suđenje iz člana 32 . Ustava, odnosno člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda .
S obzirom na to da je osporenom odredbom člana 7. stav 2. Zakona propisano da za izvršenje pravnosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica država pruža odgovarajuću pomoć na njihov zahtev u skladu sa zakonom, pred Ustavnim sudom se postavilo pitanje da li je ova odredba Zakona dovoljno jasna i određena da bi se mogao utvrditi njen pravi smisao .
Po nalaženju Ustavnog suda, navedenom odredbom Zakona ne propisuje se izvršenje odluka “crkvenih organa”, već se uređuje mogućnost pružanja pomoći u izvršenju tih odluka. Stoga država na sebe ne preuzima obavezu da u prinudnom postupku, odnosno u zakonom uređenom postupku, izvršava pravnosnažne odluke i presude koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica, već po nalaženju Ustavnog suda, ova odredba Zakona jedino može da bude shvaćena, kao što je i propisano, “da država pruža odgovarajuću pomoć “, što znači, preko nadležnih državnih organa, što podrazumeva, pre svega, “pomoć” organa državne uprave, a na način predviđen zakonom , odnosno “u skladu sa zakonom”.
Sud je imao u vidu da je Zakonom o državnoj upravi (“Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 101/07 i 95/10) propisano je da je državna uprava deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije (u daljem tekstu : poslovi državne uprave), da državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije (član 1 .), da se delokrug organa državne uprave određuje zakonom (član 2. stav 2.), da se organi državne uprave staraju u skladu sa Ustavom, zakonima i drugim aktima o sprovođenju posebnih mera radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su u suštinski nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 5a). Kao načela delovanja organa državne uprave, propisani su odredbama čl. 7. do 11. Zakona, samostalnost i zakonitost (prema kojima su organi državne uprave samostalni u vršenju svojih poslova i rada u okviru i na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa i opštih akata ) (član 7.), stručnost, nepristrasnost i politič ka neutralnost (prema kome organi državne uprave postupaju prema pravilima struke nepristrasno i politički neutralno i dužni su da svakom omoguće jednaku pravnu zaštitu u ostvarivanju prava obaveze i pravnih interesa ) (član 8.), delotvornost u ostvarivanju prava stranaka (prema kome su organi državne uprave dužni da strankama omoguće brzo i delotvorno ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa) (član 9.), srazmernost, poštovanje stranaka (prema kome kad rešavaju u upravnom postupku i preduzimaju upravne radnje, organi državne uprave su dužni da koriste ona sredstva koja su za stranku najpovoljnija ako se njima postižu svrha i cilj zakona) (član 10. stav. 1.) Za preduzimanje upravnih radnji (izvršni poslovi) kojima se poseže u ličnu slobodu i bezbednost, fizički i psihički integritet, imovinu i ostala ljudska prava i slobode, organi državne uprave moraju imati neposredni osnov u zakonu (član 14. st. 1. i 3. Zakona), a prema članu 15. st. 1. i 3. Zakona , jedan od propisa koje donosi ministarstvo je i naredba, a njom e se naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u nekoj situaciji koja ima opšti značaj.
Takođe, Zakonom o policiji (“Službeni glasnik RS”, br. 101/05 i 63/09), pored ostalog je propisano: da policija obavlja zakonom utvrđene policijske i druge poslove, pruža podršku vladavini prava u demokratskom društvu i da je odgovorna za ostvarivanje bezbednosti u skladu sa zakonom, da obavljanjem policijskih poslova policija svima pruža zaštitu njihovih prava i sloboda i da prilikom pružanja zaštite, policija pojedine prava i slobode može ograničiti samo pod uslovima i na način utvrđen Ustavom i zakonom (član 1. st. 2. i 3.); da policija pruža pomoć organima državne uprave, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, pravnim i fizičkim licima u slučaju opšte opasnosti izazvane prirodnim nepogodama, epidemijama ili drugim oblicima ugrožavanja (član 2. stav 3.). Prema članu 10. stav 1. tač. 5) i 10) Zakona, policijski poslovi u smislu ovog zakona su održavanje javnog reda, pružanje pomoći u slučaju opasnosti i pružanje druge bezbednosne pomoći onima kojima je neophodna , te izvršavanje drugih zadataka utvrđenih zakonom i podzakonskim aktom donetim na osnovu ovlašćenja iz Zakona. Prema članu 11. Zakona, policijski poslovi obavljaju se sa ciljem i na način da se svakom obezbedi jednaka zaštita bezbednosti, prava i sloboda, primeni zakon i podrži vladavina prava, dok se obavljanje policijskih poslova zasniva na načelima profesionalizma, saradnje, zakonitosti u radu i srazmernosti u primeni policijskih ovlašćenja, kao i na principu supsidijarnosti, odnosno rada sa najmanjim štetnim posledicama, s tim što se u obavljanju policijskih poslova mogu primenjivati samo mere prinude, odnosno upotrebljavati samo sredstva prinude koja su predviđena zakonom i kojima se najprofesionalniji rezultat postiže bez nepotrebnih štetnih posledica ili gubljenja vremena.
Budući da nadležnost policije kao organ a državne uprave za obavljanje zakonom utvrđenih poslov a, koji se prvenstveno odnose na bezbednost države i građana , zbog njene zakonom utvrđene odgovornosti za zaštitu javnog reda i bezbednosti, predstavlja opšti pravni osnov za primenu ovlašćenja od strane policije u slučajevima gde postoji očigledna opasnost ugrožavanja javnog reda i mira, pa i za pojedinačne evidentne opasnosti za javni red i poredak, za koje policija nema izričita zakonska ovlašćenja, to policija mora otkloniti konkretnu opasnost čak kad i za njeno postupanje nema u zakonu izričitih ovlašćenja koje bi se na datu situaciju primenil o kao nesporn o. Vršenje upravnih radnji sa elementima prinude od strane policije istovremeno je ograničeno primenom principa zakonitosti, srazmernosti i oportuniteta. P rincip srazmernosti je važan faktor pri proceni dopuštenosti upravnih radnji, što podrazumeva načelo najmanje moguće intervencije i delovanja koje bi se prekinulo čim se postigne željeni cilj, a obuhvata i procenu da li će se radnje uopšte preduzeti. Pri tome, prema članu 6. stav 2. Zakona o policiji, policija sarađuje i sa drugim organima i ustanovama, nevladinim i drugim organizacijama, manjinskim i drugim organizovanim grupama i samoorganizovanim pojedinicima radi razvijanja partnerstva u sprečavanju ili otkivanju delikata i njihovih učinilaca i ostvarivanja drugih bezbednosnih ciljeva.
Kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava izgrađen je stav u primeni člana 9. Evropske konvencije da ukoliko je ugroženo pravo ostvarivanja verske organizacije kao kolektiviteta, kao oblika kolektivnog načina ostvarivanja slobode veroispovesti, onda se, eventualno, pojedinačno pravo lica na koje se odnosi odluka crkvenog organa, s obzirom na to da ovakav kolektivitet, odnosno verska organizacija nema mehanizam prinude i ne može da zaštiti upravo ta svoja prava, može zaštititi obraćanjem državi da joj pruži odgovarajuću pomoć, ali samo ukoliko se to radi na način koji je zakonom dozvoljen, a takođe, zakonom dozvoljen za državne organe, i na način na koji državni organi mogu to da sprovedu. Takođe, isti sud je izrazio stav da “iako Sud priznaje da je mogućno da u situacijama u kojima dođe do podele u nekoj verskoj ili bilo kojoj drugoj zajednici izbije napetost, on smatra da je to jedna od neizbežnih posledica pluralizma. Uloga vlasti u takvim okolnostima nije da uklone uzrok napetosti eliminacijom pluralizma, već da obezbede da konkretne grupe tolerišu jedna drugu … a reaguju kad postoji akutna društvena potreba za mešanjem”.
Ustavni sud konstatuje da svaki čovek svojom slobodnom voljom i verom pristupa crkvi kao religijskoj zajednici i ti odnosi pripadaju crkvenom pravu jer su privatnopravnog karaktera.
Članom 5a Zakona o državnoj upravi propisano je da se organi državne uprave staraju u skladu sa Ustavom, zakonima i drugim aktima o sprovođenju posebnih mera radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su u suštinski nejednakom položaju sa ostalim građanima.
Kako ne postoji potpuna separacija između crkve i države, onda je , po oceni Ustavnog suda, pod određenim uslovima, u okviru ustavnih granica, i pomoć države u izvršenju “crkvenih” odluka moguć a, ali naravno, ne na uštrb i ne na račun dovođenja eventualno u pitanje ostvarivanja Ustavom zajemčenih prava, već, u skladu sa zakonom država pomaže, kad je to neophodno, a na zahtev nadležnog organa crkve ili verske zajednice, u izvršenju njihovih odluk a.
Stoga, Ustavni sud, s obzirom na to da crkva ima autonomnu zakonodavnu i sudsku vlast, ali nema uvek dovolj an kapacitet izvršne vlasti i mehanizme prinude, smatra da se pružanje pomoći u izvršenju prav nosnažnih, odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica , u suštinskom, materijalnom smislu ne svodi na samo izvršenje, jer samo sud, odnosno upravni organ sprovodi izvršenje odluke državnih organa u okviru svoje zakonom propisane nadležnosti (Zakonom o uređenju sudova, Zakonom o izvršenju i obezbeđ enju, odnosno Zakonom o opštem upravnom postupku) , a da mu i tad, po potrebi, drugi državni organ pomaže u tome .
S obzirom na to da se odredba člana 7. stav 2. Zakona ne može tumač iti tako kao da je pružanje odgovarajuće pomoći u izvršenju pravosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkve i verskih zajednica pravilo, odnosno da je država obavezna da na zahtev nadležnog organa crkve i verske zajednice pruži pomoć u izvršenju tih odluka , već je izuzetak po samom Zakonu, i sprovodi se u skladu sa zakonom, to dalje, po nalaženju Ustavnog suda, znači da državni organ deluje na zahtev organa crkve i verske zajednice , uz obavezu da u svakom konkretnom slučaju ceni da li će pružiti odgovarajuću pomoć u skladu da zakonom, što znači ne samo onu vrstu pomoći i one mere koje su pojedinim zakonima propisane, nego da li uopšte ima mesta da se pomoć pruži, odnosno da li odluka čije se izvršavanje traži može biti prihvaćena da se izvršava uz pomoć državnih organa .
Naime, Ustavni sud smatra da tamo gde se za izvršenje crkvene odluke traži pomoć i učešće državnog organa – u skladu sa zakonom, to znači ne samo ovlašćenje svakog državnog organa i da odbije zahtev za pružanje pomoći u izvršenju ako nađe da to nije u skladu sa njegovim zakonskim ovlašćenjima i procedurom, već i ako smatra, i ukoliko nađe da nema mesta da se ta pomoć pruži, u odnosu na konkretnu odluku, budući da država sebi zadržava pravo da procenjuje zakonitost pružanja pomoći, a to znači da ima slobodno polje procene da li će se tu umešati ili ne, strogo poštu jući načelo ravnopravnosti verskih zajednica, ne ponašajući se diskriminatorski, budući da bi bilo kakav izuzetak u ovom pogledu bio ustavnopravno neprihvatljiv.
Imajući u vidu da se osporena odredba člana 7. stav 2. Zakona ne može smatrati obavezom postupanja državnih organa u sprovođenju zakonom propisanog izvršnog naslova, već se ista može tumačiti samo kao zakonom ustanovljeno diskreciono ovlašćenje policijskog organa ustanovljeno odredbom člana 6. stav 2. Zakona o policiji, to se i navedena odredba mora svagda interpretirati u svetlu ovakvog tumačenja. Ustavni sud stoga smatra da tada ni propisivanje , kako je to učinjeno u osporenoj odredbi Zakona, ne znači mešanje crkve i države radi izvršenja odluka “ne-državnih crkvenih organa” , već predstavlja pomoć u izvršenju tih odluka.
Kako na zahtev crkve ili verske zajednice država ne sprovodi odluku crkvenih organa kroz izvršni postupak, odnosno postupak prinudnog izvršenja, to ne stoji navod inicijatora da se osporenom odredbom Zakona “Državi zakonom nalaže da izvršava odluke crkvenih sudova i njenih drugih organa što bi dovelo do opasnosti da budu izvršene i one odluke koje su donete u postupcima u kojima nisu poštovana proceduralna prava članom 6. Evropske konvencije”, niti se osporena odredba Zakona može dovesti u ustavnopravnu vezu sa članom 142. stav 2. Ustava, koja se odnosi na načela sudstva.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je našao da je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 7. stav 2. Zakona neprihvatljiva , jer iznetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu odbacio (tačka 1. izreke) .
3. Član 8. st. 3. do 5. i stav 9. Zakona
Za član 8. st. 3. do 5. i stav 9. Zakona se u inicijativi navodi da su protivn i čl. 21. i 53. Ustava, jer odredba člana 8. stav 4. uspostavlja imunitet sveštenika za postupanje za vreme bogosluženja, što ih čini privilegovanim u odnosu na sva ostala lica, uključujući i narodne poslanike, sudije i ostala lica koja vrše javnu funkciju. Sa druge strane, imunitet sveštenika određuje se u odnosu na sve radnje (verbalne ili fizičke), što je najširi imunitet koji je uspostavljen u Republici Srbiji i već samim tim je suprotan ustavnoj odredbi o zabrani diskriminacije. Takođe se navodi da je ova odredba manjkava i stoga što Zakonom nije određeno koji organ odlučuje o imunitetu sveštenika, čime se krši član 21. st. 1. i 2. Ustava. Inicijator smatra da je ovom odredbom Zakona , u odnosu na sveštenika, protivno Ustavu uvedena mera takozvane „pozitivne diskriminacije” i da je izjednačavajući u pogledu uživanja imuniteta položaj sveštenika sa položajem javnih funkcionera, zakonodavac prekršio i član 53. Ustava o jednakoj dostupnosti svih javnih funkcija, kao i član 11. Ustava o odvojenosti crkve i države, jer se sveštenicima, u pogledu imuniteta, pridaje svojstvo javnog, odnosno državnog funkcionera, a “oni su zapravo samo jedna vrsta profesionalaca u sistemu autonomnog, a ne državnog prava”. Osim toga, u stavu 9. člana 8. Zakona, navodi inicijator, propisana je obaveza države da štiti uniformu sveštenih lica, iako je država dužna da štiti isključivo svoja obeležja. Stoga se, po mišljenju inicijatora, zakonom ne može ustanovljavati obaveza države da štiti službene uniforme policije, zdravstvenih radnika, vatrogasaca, vojnika, pa ni crkvenih službenika.
U odgovoru na pitanje o karakteru izuzimanja sveštenika od odgovornosti, Narodna skupština ističe da Zakon ne uvodi imunitet sveštenika, odnosno verskih službenika za bilo koju radnju – verbalnu ili fizičku, koju sveštenik preduzme za vreme bogosluženja, već samo za ono postupanje pri obavljanju bogoslužbene delatnosti koje bi bilo u skladu sa zakonom. Drugim rečima, sveštenici mogu da budu pozvani na odgovornost za protivzakonito postupanje tokom bogosluženja. Da se izložena odredba Zakona jedino tako može tumačiti rečito svedoči, po iznetom mišljenju, stav 8. istog člana Zakona, koji jasno predviđa da nadležni državni organ može da liši slobode sveštenika, jer u tom slučaju propisuje obavezu državnog organa da o takvom lišavanju slobode izvesti nadležni organ crkve, odnosno verske zajednice. Nisu, navodi se dalje u odgovoru Narodne skupštine, tačni ni navodi u pogledu zaštite uniforme sveštenika. Država je, naime, dužna da , osim svojih obeležja , štiti i obeležja stranih država, simbole i znamenja nacionalnih manjina, verske simbole i znamenja itd. Osim toga, Zakonom se službena uniforma i njeni delovi, kao i obeležja čina i dostojanstva sveštenika ne štite neposredno, niti se njegovim odredbama predviđaju krivična ili prekršajna dela, niti drugi vidovi njihove zaštite, već se upućuje na regulisanje te problematike posebnim zakonima, budući da se ističe da država tu zaštitu pruža u skladu sa zakonom.
Ustavni sud je razmatrajući odredbe člana 8. st. 3. do 5. i stava 9. Zakona, kojima su, pored ostalog, utvrđena prava sveštenika, odnosno verskih službenika u obavljanju bogoslužbene delatnosti, a imajući u vidu navode iz inicijative, konstatovao da inicijator nije naveo ma kakve ustavnopravne razloge za osporavanje odredaba st. 3. i 5. člana 8. Zakona, već se razlozi osporavanja odnose na st. 4 i 9. Zakona. Stoga je Ustavni sud deo inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti st. 3 i 5. člana 8. Zakona odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu (tačka 2. izreke) .
Povodom osporene odredbe stava 4. člana 8. Zakona kojom je propisano da sveštenici, odnosno verski službenici ne mogu biti pozvani na odgovornost pred državnim organima za svoje postupanje pri obavljanju bogoslužbene delatnosti koja se vrši u skladu sa stavom 3. ovog člana, odnosno, koja se vrši ne samo u skladu sa autonomnim pravom crkve ili verske zajednice, nego i u skladu sa zakonom, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe proizilazi da je ratio legis osporene odredbe zapravo u obezbeđivanju ostvarivanja Ustavom zajemčene slobode iz člana 43. i u onom Ustavom utvrđenom položaju crkava i verskih zajednica iz člana 44. Ustava, da sveštenici, odnosno verski službenici za vreme bogosluženja verskih obreda mogu slobodno da iznose svoje mišljenje, dok time ne dođu u situaciju da eventualno učine krivično delo, budući da tad nikakvo isključenje odgovornosti nije predviđeno. Time što sveštenici i verski službenici mogu biti pozvani na odgovornost kad tokom bogoslužbene delatnosti prekrše zakon, njihov položaj je izjednačen sa položajem bilo kog drugog građanina koji podleže krivičnoj ili građanskopravnoj odgovornosti za svoje postupke.Ustavni sud posebno naglašava da se osporena odredba stava 4. člana 8. Zakona može samo ovako tumačiti.
Ustavni sud ukazuje da je pravo na imunitet, izuzetan institut javnog prava, kojim se nosioci javnih funkcija štite, trajno ili privremeno, od pozivanja na odgovornost za izraženo mišljenje i dat glas u vršenju javne funkcije. Pravna teorij a poznaje dva oblika parlamentarnog imuniteta. Jedan je poslanička neodgovornost (sloboda govora, profesionalni imunitet) koja isključuje pozivanje na odgovornost poslanika za izraženo mišljenje i glasanje u parlamentu, koja se priznaje prvenstveno radi obezbeđivanja slobode odlučivanja u parlamentu. Drugi oblik imunitetske zaštite jeste imunitet nepovredivosti (sloboda od hapšenja, vanprofesionalni imunitet poslanika) koji pokriva vanparlamentarnu delatnost poslanika, odnosno sve one radnje koje nisu u neposrednoj vezi sa vršenjem poslaničke funkcije , odnosno za dela učinjena izvan službene funkcije kad poslanik odgovara kao svaki građanin, ali se odgovornost poslanika utvrđuje pod određenim uslovima i po posebnoj proceduri, u kojoj je nezaobilazno učešće parlamenta.
Budući da sveštenici, odnosno verski službenici nesporno nisu nosioci javnih funkcija, a slobodni su i nezavisni u obavljanju bogoslužbene delatnosti kada je vrše u skladu sa zakonom i autonomnim pravom crkve ili verske zajednice i tad ne mogu biti pozvani na odgovornost pred državnim organima za svoje postupanje, to se , po oceni Ustavnog suda, osporenom odredbom člana 8. stav 4. Zakona ne stvara “imunitet sveštenika” (od sankcije), te inicijator pogrešno tumači odredbu člana 8. stav 4. Zakona i daje joj smisao koji ona nema. Stoga je Ustavni sud ocenio da je inicijativa u ovom delu očigledno neosnovana, te je inicijativu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio.
U vezi osporavanja odredbe stava 9. člana 8. Zakona, prema kojoj država štiti službenu uniformu, kao i obeležja čina i dostojanstva sveštenih lica, odnosno verskih službenika, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 43. stav 4. Ustava utvrđeno da se sloboda ispoljavanja vere ili uverenja može ograničiti zakonom, samo ako je to neophodno u demokratskom društvu, radi zaštite života i zdravlja ljudi, morala demokratskog društva, sloboda i prava građana zajemčenih Ustavom, javne bezbednosti i javnog reda ili radi sprečavanja izazivanja ili podsticanja verske, nacionalne ili rasne mržnje.
S tim u vezi Ustavni sud nalazi da je jedan od načina slobode ispoljavanja vere i nošenje službene uniforme i njenih delova, kao i obeležja čina i dostojanstva sveštenih lica, odnosno verskih službenika i da se pitanje službene uniforme uređuje autonomnim pravom crkve, odnosno verske zajednice, i da se država ne meša u izgled i upotrebu, pa time i nošenje uniforme .
S obzirom na to da sloboda ispoljavanja vere i uverenja podleže ustavnom ograničenju (član 43. stav 4. Ustava), a da način slobode ispoljavanja vere predstavlja i mogućnost nošenja službene uniforme sveštenih lica , što podrazumeva da su ta lica slobodna da nose odoru i obeležja svoje vere na službi i van nje, na osnovu toga proizlazi obaveza države da u slučaju da je to neophodno u demokratskom društvu, radi zaštite života i zdravlja ljudi, morala demokratskog društva, sloboda i prava građana zajemčenih Ustavom, javne bezbednosti i javnog reda ili radi sprečavanja izazivanja ili podsticanja verske, nacionalne ili rasne mržnje, štiti nošenje službene uniforme i njenih delova, kao obeležja čina i dostojanstva sveštenih lica odnosno verskih službenika.
Kako inicijativa ne sadrži ustavnopravne razloge osporavanja stava 9. člana 8. Zakona, već inicijator iznosi svoj stav da je država dužna da štiti isključivo svoja obeležja i time faktički iznosi svoje viđenje o celishodnosti ovakve odredbe Zakona, to je Ustavni sud inicijativu i u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu (tačka 2. izreke) .
4. Član 18. Zakona
Za odredbe člana 18. Zakona u predlozima se navodi da se njima propisuju nejednaki uslovi za upis u registar crkava i verskih zajednica, tako da “za ‘tradicionalne’ verske zajednice…. propisuje se podnošenje prijave…, a za ‘konfesionalne’ verske zajednice…. predviđeno je podnošenje zahteva…”. Stoga, konfesionalne verske zajednice, iako jednake pred Zakonom sa tradicionalnim verskim zajednicama, uz zahtev dostavljaju brojna dokumenta, od dokumenata o osnivanju crkve do dokumenata o verskom učenju i finansiranju. P rvi predlagač smatra da su osporene odredbe Zakona neusklađene sa odredbama čl. 9. i 14. Evropske konvencije, koje garantuju svakom pravo da sam ili zajedno sa drugima javno ispoljava svoju veru i uživanje svih prava bez diskriminacije, a upravo osporene odredbe Zakona “diskriminišu građane Srbije i njihove verske zajednice u pogledu ostvarivanja prava na javno ispovedanje vere u zajednici sa drugima… i klasifikuju verske zajednice novim terminima u podgrupe verskih zajednica koje međusobno nisu pravno jednake, a ni jednake pred zakonom”. Predlagač se poziva i na član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju , koji utvrđuje da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po osnovu veroispovesti ili nekom drugom osnovu, budući da osporeni Zakon za verske zajednice propisuje različite diskriminatorske i nejednake uslove za upis u registar verskih zajednica.
Drugi predlagač vrhunac diskriminacije vidi u članu 18. Zakona, koji propisuje nejednake uslove za upis u registar crkava i verskih zajednica, tako da se, iako se garantuje jednakost pred zakonom, od konfesionalne verske zajednice traži i podnošenje dokumenata o verskom učenju. U ovom predlogu je, takođe, navedeno da je prvobitno u tekstu Predloga Zakona, koji je usvojila Vlada Srbije, bila propisana ista jednostavna procedura upisa u registar svih postojećih verskih zajednica, ali da je kasnije tekst izmenjen u postupku pred Narodnom skupštinom.
Treći predlagač povodom člana 18. Zakona navodi da se njegovim odredb ama regulišu dva postupka upisa u Registar crkava i verskih zajednica, jedan po prijavi, a drugi po zahtevu, uz velike razlike i jasnu nameru da se zabrani nastajanje novih crkava i verskih zajednica i verskih organizacija. Ovaj predlagač navodi i to da Ministarstvo vera odbija upis predlagača u Registar, zbog čega je bio prinuđen da pokrene upravni spor. Ustavnom sudu dostavljen je primerak tužbe koju je predlagač podneo Vrhovnom sudu Srbije 15. avgusta 2007. godine radi poništaja Zaključka Ministarstva vera Republike Srbije br. 080-00-26/2006-01 od 9. jula 2007. godine.
Povodom pitanja da li Zakon propisuje diskriminaciju u postupku registracije, odnosno da li je član 18. Zakona u saglasnosti sa čl. 9. i 14. Evropske konvencije, u odgovoru Narodne skupštine se navodi da bi se moglo pomisliti, na osnovu površnog čitanja i na njemu zasnovanog pogrešnog tumačenja, da prima facie izvesnog razlikovanja u Zakonu između tradicionalnih crkava i verskih zajednica i ostalih verskih zajednica ima u članu 18. koji reguliše postupak registracije verskih organizacija. Međutim, po mišljenju Narodne skupštine, relevantne međunarodne institucije koje nadziru sprovođenje međunarodnih ugovora u oblasti ljudskih prava smatraju da zabrana diskriminacije ipak ne isključuje mogućnost različitog tretmana, odnosno da ne podrazumeva apsolutnu i bezuslovnu jednakost u postupanju, tako da ni izvesne nejednakosti u tretmanu ne konstituišu odmah i bezuslovno diskriminaciju. Tako, navodi se, da Komitet za eliminisanje rasne diskriminacije u svojoj Opštoj preporuci br. 14, usvojenoj na 52. zasedanju Komiteta 1993. godine , smatra da razlikovanje u tretmanu ne konstituiše diskriminaciju, između ostalog, ukoliko je kriterijum za takvo razlikovanje legitiman, dok Komitet za ljudska prava Ujedinjenih nacija, sudeći prema njegovom Opštem komentaru br.18, koji je usvojen na 38. zasedanju 1989. godine, drži da uživanje prava i sloboda na jednakim osnovama ne znači identičan tretman u svakom slučaju i da ”neće svako postojanje razlika u tretmanu predstavljati diskriminaciju, ukoliko su kriterijumi za takvo razlikovanje pravični i objektivni i ako im je svrha postizanje cilja koji je prema Paktu legitiman.” U odgovoru se, takođe, ističe da je Evropski sud za ljudska prava u više svojih odluka zauzeo stav da član 14. Evropske konvencije ne isključuje sve razlike u postupanju. Kao primer, navodi se presuda u slučaju ”Belgian Linguistic Case”, u kojoj je Evropski sud “stao na stanovište da bi široko tumačenje člana 14. Evropske konvencije dovelo do situacije ‘da se sasvim drugačije sudi o svakoj pojedinoj pravnoj i administrativnoj odredbi … koja ne obezbeđuje svima potpuno jednako postupanje pri vršenju priznatih prava i sloboda’ i da se nadležni domaći organi vlasti često suočavaju sa situacijama i problemima koji, u pogledu razlika koje postoje, zahtevaju različita zakonska rešenja”. Takođe, u većem broju svojih odluka, prema odgovoru Narodne skupštine , Evropski sud je precizno izložio shvatanje kada je razlika u tretmanu diskriminatorna: „ako nema objektivno i razumno opravdanje”, odnosno „ako nema legitiman cilj”, ili ako ne postoji „razumna veza proporcionalnosti između sredstva koje je upotrebljeno i željenog cilja.” U odgovoru se dalje navodi da član 18. Zakona predviđa postupak registracije svih verskih organizacija, kako onih kojima Zakon određuje status tradicionalnih, tako i ostalih verskih organizacija. Dakle, reč je o jednom postupku u kojem uslovi za registraciju nisu različito postavljeni. Razlikovanje koje taj član Zakona čini u prvom redu je razlikovanje između novoformiranih i postojećih crkava i verskih zajednica, tako da novoformirane verske organizacije, ili one koje su do sada bile upisane u registar udruženja građana, po propisima o udruženjima građana, osim akata koje u svojim prijavama podnose tradicionalne crkve i verske zajednice, podnose i druge dokumente koji su državi neophodni da registruje neko udruženje građana kao versko i koje kao takvo može da bude upisano u odgovarajući javni registar, poseban u odnosu na opšti registar udruženja građana. Drugim rečima, ističe se u odgovoru, Zakon ne predviđa posebne uslove za registraciju ostalih verskih organizacija u odnosu na tradicionalne crkve i verske zajednice, već posebne akte koji se prilažu uz zahtev za registraciju verske zajednice o kojem, u posebnom upravnom postupku, odlučuje nadležni organ državne uprave. “Takva pravna situacija u potpunosti je analogna razlikovanju koje se u pojedinim upravnim postupcima čini između stranaka na taj način da se za posebne kategorije lica propisuje da uz zahtev kojim se pokreće postupak dostave i dodatna dokumenta koja se ne zahtevaju za druge kategorije lica, odnosno razlikovanju koje postoji u postupku preregistracije između subjekata koji su već bili upisani u registar i onih koji se tek obrazuju.” Razumno je i opravdano, iznosi se dalje u odgovoru, da država, ukoliko usvoji koncepciju postojanja centralnog registra crkava i verskih zajednica, u situaciji kada, osim za tradicionalne crkve i verske zajednice, ne raspolaže podacima o ostalim verskim organizacijama koje su bile registrovane prema ranijim zakonima – od kojih su neke faktički prestale da postoje ili su bile registrovane u drugim republikama – za takve verske organizacije propiše obavezu (pre)registracije i podnošenja dodatnih dokumenata na osnovu kojih bi se nesumnjivo ustanovio kontinuitet njihovog delovanja i minimalni broj vernika koje okupljaju, pa time i njihov pravni subjektivitet, a da tradicionalnim crkvama i verskim zajednicama prizna pravni kontinuitet sa pravnim subjektivitetom koji je stečen na osnovu posebnih propisa koji su doneseni o svakoj od tih zajednica ponaosob. Na osnovu izloženog, u odgovoru se zaključuje da je razlikovanje u upravnom postupku registracije – između tradicionalnih crkava i verskih zajednica i verskih organizacija koje se tek obrazuju – učinjeno zbog različitih pravnih situacija, odnosno da pravna situacija verskih organizacija koje se tek obrazuju, ili koje su bile registrovane kao obična udruženja građana, nije uporediva sa pravnom situacijom tradicionalnih crkava i verskih zajednica. Drugim rečima, reč je o razlikovanju u toku upravnog postupka registracije koje više ne postoji ukoliko se postupak uspešno okonča i verska organizacija, bez obzira da li je tradicionalna ili konfesionalna zajednica, bude upisana u registar, odnosno koje za sobom ne povlači nikakvo razlikovanje u pravima koje ti subjekti uživaju. Najzad, u odgovoru se navodi da istovetnost prava koje crkve i verske zajednice uživaju nije nespojiva sa priznavanjem i poštovanjem faktičkih različitosti koje mogu dovesti, u pojedinim slučajevima, do odstupanja u zavisnosti od socijalne važnosti nekih verskih zajednica, kao što su, na primer, broj vernika koje neke od njih okupljaju, rasprostranjenost na delu ili celoj teritoriji zemlje itd.
Ocenjujući ustavnost odredaba člana 18. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da se razlikuje postupak registracije tradicionalnih crkava i verskih zajednica, sa jedne strane, i svih ostalih verskih organizacija, sa druge strane. Tako, tradicionalne crkve i verske zajednice podnose prijavu za upis u Registar crkava i verskih zajednica (u daljem tekstu: Registar) koja sadrži: naziv crkve ili verske zajednice, adresu sedišta i ime i prezime lica ovlašćenog da predstavlja i zastupa crkvu, odnosno versku zajednicu (stav 1. člana 18.). Sve ostale verske organizacije, koje Zakon ne smatra tradicionalnim, podnose zahtev za upis u Registar. Uz zahtev za upis u Registar, verske organizacije dužne su da podnesu i odluku o osnivanju verske organizacije sa imenima i prezimenima, brojevima identifikacionih dokumenata i potpisima osnivača (kojih mora biti najmanje 0,001% punoletnih državljana Srbije ili stranih državljana sa stalnim boravkom u Srbiji), statut odnosno drugi dokument verske organizacije koji sadrži opis organizacione strukture, način upravljanja, prava i obaveze članova i druge podatke od značaja za versku organizaciju, prikaz verskog učenja, verskih obreda, ciljeva i aktivnosti verske organizacije i, najzad, podatke o stalnim izvorima prihoda verske organizacije (stav 2. člana 18.).
Stoga je osporene odredbe člana 18. Zakona Ustavni sud cenio sa stanovišta ustavnog načela o ravnopravnosti i pravu na jednaku zakonsku zaštitu koje garantuje odredba člana 21. Ustava , o zabrani diskriminacije, slobodi misli, savesti i veroispovesti (član 43.) i ravnopravnosti crkava i verskih zajednica (član 44. stav 1.), kao i odredbe člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člana 14. Evropske konvencije.
Ustavni sud je konstatovao da se tradicionalne crkve i verske zajednice, sa jedne strane, i sve ostale verske organizacije, sa druge strane, ne nalaze u formalno analognim situacijama kada pokušavaju da se registruju, mada je registracija i za jednu i za drugu kategoriju verskih organizacija uslov za sticanje statusa pravnog lica, kako to izričito propisuje odredba stava 1. člana 9. Zakona, odnosno, uslov da se jedno udruženje građana uopšte smatra crkvom odnosno verskom zajednicom kojoj član 4. Zakona jedino priznaje status subjekta verske slobode.
Takođe, Ustavni sud konstatuje da pravni položaj ma koje crkve ili verske zajednice ne sme da zavisi od toga kako je označena, već se zabrana diskriminacije, odnosno pravo na ravnopravnost i na jednaku zakonsku zaštitu ostvaruje kroz one zakonske odredbe koje treba da omoguće da kako u pogledu statusa (dakle pitanja registracije, odnosno upisa u registar i sticanj a svojstva pravnog lica), tako i u odnosu na delatnost koju obavljaju, crkve i verske zajednice budu dovedene u ravnopravan položaj.
Razlika prilikom registracije tradicionalnih crkava i verskih zajednica, sa jedne strane, i svih ostalih verskih organizacija, sa druge strane, p rema osporenim odredbama člana 18. Zakona, postoji u pogledu pružanja dokaza u postupku registracije u odnosu na tradicionalne crkve i verske zajednice i u odnosu na „skorašnje“ verske zajednice koje nisu predviđene članom 10. Zakona.
Stoga se za Ustavni sud kao prethodno postavilo pitanje da li su crkve, a posebno verske organizacije, po svom ustavnom položaju, po svojoj pravnoj prirodi i po svom karakteru jednake udruženjima iz člana 55. Ustava, odnosno da li su crkve i verske zajednice udruženja, i da li se na verske zajednice i crkve primenjuje član 55. Ustava.
Odredba člana 55. Ustava odnosi se na političke stranke, sindikalne organizacije, kako izričito stoji u Ustavu, i na udruženja građana, a ne i na verske zajednice. Ustav izričito, ne utvrđuje postojanje “verskih udruženja”, već je njihov poseban položaj utvrđen odredbama čl. 43. i 44, Ustava i u osnovnim načelima člana 11. Ustava koji proklamuje načelo da je Republika Srbija svetovna država i da su crkve i verske zajednice odvojene od države, odnosno da u Republici Srbiji nema, niti se može uspostaviti ni jedna religija kao državna ili obavezna. Iz navedenog sledi da ustavni položaj, pravna priroda i karakter verskih zajednica u najširem smislu ni su jednak i udruženju iz člana 55. Ustava. Navedeno proizlazi i iz člana 55. stav 3. Ustava, koji utvrđuje da Ustavni sud može zabraniti samo ono udruženje čije je delovanje usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje.
Kako se odredbama člana 55. Ustava jemči sloboda udruživanja na istovetan način, bez obzira na ciljeve zarad čijeg ostvarivanja se određena lica udružuju (političko, sindikalno i svako drugo udruživanje te pravo da se ostane izvan svakog udruženja), to je i pojam udruženja iz člana 55. Ustava, po oceni Ustavnog suda, opšti pojam koji se jednako odnosi na sve oblike putem kojih se ostvaruje zajemčena sloboda, dakle i na političke stranke i na sindikate i na sva udruženja građana, što drugim rečima, znači da se odredba stava 2. člana 55. Ustava, kojom je utvrđeno da se (sva) udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, ali uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom, odnosi i na crkve i verske zajednice. Polazeći od toga da odredba člana 55. stav 2. Ustava, sa jedne strane, garantuje osnivanje udruženja bez odobrenja, ali, sa druge strane, utvrđuje da se udruženja osnivaju uz upis u registar koji vodi državni organ u skladu sa zakonom, na način predviđen zakonom, Ustavni sud nalazi da bi način osnivanja udruženja propisan zakonom bio nesaglasan Ustavu samo ukoliko se njime ustanovljava sistem odobrenja (dozvola ili saglasnosti), kao uslov za osnivanje udruženja. Stoga je i u odredbi člana 22. tačka 2) Zakona dopuštena mogućnost preispitivanja upisa, ukoliko su ispunjeni oni uslovi koji su bili razlog za odbijanje upisa verske organizacije u trenutku kada je prijavljivala zahtev za upis.
Ustavni sud konstatuje da sistem odobrenja podrazumeva diskreciono ovlašćenje nadležnog organa da ukoliko onaj ko je podneo zahtev da se registruje, iako ispunjava sve uslove koji su propisani zakonom, nadležni organ ceni da li će mu dozvoliti da se upiše ili ne.
Registar crkava i verskih zajednica, po svojoj prirodi, predstavlja javnu evidenciju o osnovanim verskim organizacijama. Ustavni sud nalazi da se može prihvatiti da i u demokratskom društvu država ima legitimno pravo da uspostavi i vodi javnu evidenciju o verskim organizacijama koje su na njenoj teritoriji osnovane i deluju. Propisivanje mogućnosti da se „versko udruženje“, koje jeste udruživanje građana, ali nije udruženje građana, upiše u javnu evidenciju koju država ustanovljava, ne utiče na suštinu zajemčene slobode veroispovesti, niti se ono može smatrati ograničenjem te slobode.
Članom 55. st. 1. i 2. Ustava zajemčena je sloboda udruživanja i utvrđeno da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja za upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom. U osporenoj odredbi člana 18. Zakona o crkvama i verskim zajednicama pravi se terminološko razlikovanje između “prijave” koju podnose tradicionalne crkve i verske zajednice i “zahteva” koji podnose ostale verske organizacije.
Ustavni sud konstatuje da zabrana diskriminacije ne znači da je svako pravno razlikovanje među pojedincima i kolektivitetima nedozvoljeno. Određene razlike među pojedincima i grupama ljudi su legitimne, a ponekad i nužne, kako bi se ispravile već postojeće nejednakosti.
U odredbi člana 20. Zakona propisan je postupak za rešavanje o zahtevu za upis u registar, i to tako da organ koji po zahtevu postupa, može da traži ispravku i dopunu podneska, da ga odbaci ukoliko je nerazum ljiv ili nepotpun (stav 2.), te da donese rešenje kojim odbija upis verske organizacije , ako su njeni ciljevi, učenje, obredi ili delovanje suprotni Ustavu ili javnom poretku ili ako ugrožavaju život, zdravlje, slobodu i prava drugih, prava dece, pravo na lični i porodični integritet i pravo na imovinu (stav 4.). Prema članu 23. Zakona, rešenje o odbacivanju zahteva za upis, ili odbijanju upisa konačno je i protiv njega se može pokrenuti upravni spor .
S obzirom na to da je odredbama st. 1. i 7. člana 20. Zakona propisano da se o zahtevu za upis u Registar rešava u roku od 60 dana od dana prijema urednog zahteva i potrebne dokumentacije, a da se u slučaju nedonošenja rešenja u tom roku smatra da je odobren upis verske organizacije u Registar, Ustavni sud nalazi da se i prilikom registracije verske organizacije ne postupa po sistemu odobrenja. Ovo stoga što organ može odbiti zahtev za upis verske organizacije u Registar, ali samo iz zakonom predviđenih razloga, a ti razlozi su jasno određeni i predvidivi i stranke imaju upravnosudsku zaštitu, u slučaju da se donese rešenje kojim se odbija zahtev za upis u registar. Kako postoji i fikcija o usvajanju zahteva ukoliko se u Zakonom propisanom roku ne odluči o zahtevu, čime se omogućava ne samo efikasno postupanje već i stvara pravna sigurnost za stranku da neće ostati u neizvesnom položaju i da neće znati kakvo joj se pravo priznaje, Ustavni sud nalazi da se i prilikom postupanja po zahtevu za upis u Registar verske organizacije ne radi o sistemu odobrenja, nego se proverava ispunjenost procesnih pretpostavki i zakonom određenih uslova za upis.
Iz odredbe člana 18. Zakona proizlazi da se tradicionalne crkve i verske zajednice registruju putem prijave, a sve ostale verske organizacije putem zahteva.
Budući da se od tradicionalnih crkava i verskih zajednica ne traži ništa osim same prijave, koju ne prati nikakva dodatna dokumentacija i o kojoj niko ne odlučuje, dok se od netradicionalnih verskih organizacija za upis u Registar traži ispunjenje niza dodatnih uslova i podnošenje dokaza, čiji izostanak dovodi do odbacivanja zahteva (član 20. stav 2. Zakona), odnosno brisanja iz Registra (član 22. tačka 2.), pred Ustavni sud se postavilo pitanje da li se u situaciji u kojoj se ovakvo razlikovanje, od formalnog pitanja potrebne dokumentacije za vođenje upravnog postupka kad organ rešava o zahtevu , pretvara u suštinsko diferenciranje, odnosno da li se verske organizacije koje nisu označene kao tradicionalne crkve i verske zajednice prilikom registracije tretiraju drugačije, odnosno nepovoljnije.
Ustavni sud ukazuje i da Evropska unija insistira na nediskriminaciji i jednakom tretmanu, međutim dozvoljava razlike u statusu verskih zajednica u svojim državama članicama, zbog poštovanja razlika u kulturi i tradiciji, kao i doprinosa koje su različite verske zajednice učinile u razvoju kulture i tradicije.
Ono što diferencira dozvoljeno razlikovanje od nedozvoljene diskriminacije Evropski sud za ljudska prava je jasno rekao u svojoj odluci u Case “relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” v. Belgium (aplikacija br. 1474/62, presuda od 23. jula 1968, odeljak I B, tačka 10.), tzv. “Belgijski lingvistički slučaj”, određujući kriterijume na osnovu kojih se utvrđuje da li je razlikovanje dozvoljeno, ili je reč o diskriminaciji. “Kada je reč o ovom pitanju, Sud……smatra da je načelo jednakosti tretmana prekršeno ukoliko ne postoji objektivno i razumno opravdanje razlikovanja. Postojanje takvog (objektivnog i razumnog) opravdanja mora se ceniti u odnosu na cilj i posledice razmatrane mere, s tim što valja voditi računa o načelima koja uobičajeno preovlađuju u demokratskim društvima.” Međutim, do diskriminacije može doći i kada je cilj opravdan, “…jer razlika u tretmanu u ostvarivanju prava zajemčenih Konvencijom može postojati samo ukoliko se pritom teži ostvarenju legitimnog cilja: član 14. je… stoga prekršen onda kada se jasno utvrdi da nema nikakvog razumnog odnosa srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo.”
Slično se Evropski sud izjasnio i u predmetu u kome su mu se podnosioci predstavke obratili zbog odbijanja austrijskih vlasti da priznaju Jehovine svedoke kao versko društvo – iako su bili dobili status pravnog lica kao registrovana verska zajednica – zbog toga što je austrijski zakon predviđao da verska zajednica može biti registrovana kao versko društvo samo ako je prethodno postojala najmanje deset godina. Podnosioci predstavke su smatrali da je status verske zajednice niži od statusa verskog društva, jer za njih važe veća ograničenja. Evropski sud je, najpre, još jednom naglasio da je pravo verske zajednice na autonomno postojanje neraskidivi deo pluralizma u svakom demokratskom društvu. Sud je, potom, konstatovao da prema austrijskom pravu , verska društva uživaju povlašćen tretman u mnogim oblastima, kao što je izuzimanje iz obaveze vojne službe ili umanjenje poreskih obaveza. S obzirom na te povlastice, od vlasti se očekuje da ostanu neutralne i da svim verskim grupama pruže pravičnu mogućnost da zatraže da im se odobri konkretan status, primenjujući pritom utvrđene kriterijume bez ikakve diskriminacije. Sud je prihvatio da zakonska odredba po kojoj jedna verska zajednica treba da čeka deset godina da bi joj se odobrio status verskog društva može biti neophodna u izuzetnim okolnostima, kao što je slučaj kod novoosnovanih ili nepoznatih verskih grupa. Međutim, teško da takav uslov može biti opravdan kada je reč o verskim grupama koje su odavno etablirane i na nacionalnom i na međunarodnom planu, te su stoga poznate nadležnim organima, a upravo je to slučaj sa Jehovinim svedocima. Zbog toga je Sud zaključio da razlika u postupanju nije bila zasnovana ni na kakvom objektivnom i razumnom opravdanju, čime je prekršen član 14. protumačen u vezi sa članom 9. Evropske konvencije (videti ”Case of Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria”, aplikacija broj 40825/98, presuda od 31. jula 2008. tač. 60-63. i 92-99.).
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je povodom pitanja da li za razlike u postupku registracije tradicionalnih crkava i verskih zajednica od postupka registracije svih ostalih verskih organizacija postoji neko objektivno i razumno opravdanje , a primenjujući test diskriminacije kakav je ustanovio Evropski sud za ljudska prava u svojoj dugogodišnjoj praksi, najpre konstatovao da su kriterijumi za utvrđivanje objektivnosti i razumnosti opravdanja – postojanje legitimnog cilja i srazmernost primenjenih sredstava u ostvarenju tog legitimnog cilj a.
Prema odgovoru Narodne skupštine, legitimni cilj je da se crkvama i verskim zajednicama čiji je pravni subjektivitet bio priznat posebnim zakonima Kraljevine Srbije i Kraljevine Jugoslavije, samo na osnovu te činjenice prizna pravni kontinuitet i u Republici Srbiji, a kriterijum razumnosti i opravdanosti vidi se u tome što država, da bi dosledno sprovela koncepciju postojanja centralnog registra crkava i verskih zajednica, propisala obavezu (pre) registracije i podnošenja dodatnih dokumenata za verske organizacije, jer takvim podacima ne raspolaže, osim za tradicionalne crkve i verske zajednice.
Ustavni sud smatra da test srazmernosti zahteva da se proceni da li postoji razumni odnos srazmernosti između primenjenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo.
Prema članu 20. stav 3. Zakona, verska organizacija prijavljena po propisima o udruženjima koja ne podnose zahtev za upis u Registar u roku od jedne godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, neće se smatrati verskom organizacijom u smislu ovog zakona;
Ustavni sud je već više puta ranije u ovoj odluci potvrdio da priznavanje istorijske razlike u ulogama koje su različite religije igrale u istoriji određene države jeste dopušteno, ali samo dok se te razlike ne upotrebljavaju kao opravdanje za diskriminaciju.
S obzirom na to i crkve i verske zajednice stiču pravni subjektivitet upisom u registar, po oceni Ustavnog suda, znači da i crkve i verske zajednice, kao i verske organizacije, upisom u Registar stiču isti status na isti način.
Crkva i verska zajednica koja se ex lege upisuje u Registar, odnosno verska organizacija koja na ovaj način stiče pravni subjektivitet, dostavljanjem dokaza koje je Zakon propisao u članu 18. stav 2. Zakona, zapravo podnose iste dokaze koje podnosi i udruženje u svakoj drugoj oblasti udruživanja , a zarad toga da dokaže kakva je organizacija, odnosno da jeste verska organizacija a ne neka druga organizacija i da u svojim, “programskim dokumentima”, šta je, u nekom širem smislu prikaz osnova verskog učenja, ne propagira one ciljeve i delovanje koji su izričito Ustavom zabranjeni. Razlozi za propisivanje ovakvih uslova nisu ograničenja , po oceni Ustavnog suda, već oni predstavljaju način na koji se verska organizacija legitimiše da je verska i da će delovati u skladu sa Ustavom.
S obzirom na to da nejednak tretman mora biti opravdan valjanim razlozima i ukoliko valjani razlozi za različit tretman postoje, nema kršenja klauzule jednakog tretmana i nediskriminatorne o dredbe se primenjuju, to po nalaženju Ustavnog suda, u konkretnom slučaju nema razlikovanja pravnog režima prilikom upisa u Registar crkava i verskih zajednica, niti su u nepovoljnijoj poziciji ne-tradicionalne crkve i verske zajednice prilikom registracije, budući da su tradicionalne crkve i verske zajednice već priznate posebnim zakonima u prošlosti i već ispunjavaju uslove koje kao dokaze o tome postavlja član 18. stav 2. Zakona.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da su ograničenja koja se prilikom registracije nekih verskih organizacija postavljaju osporenim odredbama člana 18. Zakona u saglasnosti sa pravom na slobodu udruživanja koju jemči član 55. Ustava, jer iako postoje različiti pravni režimi prilikom upisa u Registar crkava i verskih zajednica, oni ne dovode u bitno nepovoljniju poziciju netradicionalne crkve i verske zajednice u odnosu na tradicionalne crkve i verske zajednice. Ovo iz razloga što se i u odnosu na te crkve i verske zajednice postavljaju isti uslovi koje moraju ispuniti i tradicionalne crkve i verske zajednice. Razlika je samo što su tradicionalne crkve i verske zajednice taj uslov ispunile u prošlosti, zbog čega im je posebnim zakonima i bio priznat pravni status.
Ustavni sud je osporene odredbe člana 18. Zakona razmatrao i u odnosu na garancije slobode misli, savesti i veroispovesti koju jemče član 43. Ustava i član 9. Evropske konvencije, budući da osporeni član Zakona registraciju verskih organizacija uslovljava i prikazivanjem osnova verskog učenja, verskih obreda i verskih ciljeva.
Pravo na slobodu veroispovesti od suštinskog je značaja za identitet vernika i zaštitu njihovog životnog stava, jer ona omogućava savršenu duhovnu nezavisnost pojedinca, dovodeći do razvoja najrazličitijih pogleda na svet (Videti Frédéric Sudre, Droit international et européen des droits de l’homme, Presses Universitaires de France, 2005, str. 440.). Ca druge strane, da bi ograničenje slobode verovanja bilo dopušteno sa stanovišta stava 2. člana 9. Evropske konvencije, nije dovoljno da ono bude predviđeno zakonom i da ima za cilj zaštitu legitimnog interesa, već mora biti i “neophodno u demokratskom društvu”. Evropski sud za ljudska prava dosledno ističe , nezavisno od toga da li je to neko idealno-tipsko demokratsko društvo ili je r eč o konkretnom, datom društvu, da su odlike takvog društva pluralizam, tolerancija i otvorenost duha. Tako je, na primer, u odluci ”Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova” (aplikacija br. 45701/99, presuda od 27. marta 2002.) Sud zaključio: “Tako posmatrano, pravo na slobodu veroispovesti vernika, koje obuhvata pravo izražavanja vere u zajednici sa drugima, obuhvata i očekivanje da će vernicima biti dozvoljeno da se slobodno udružuju, bez arbitrernog mešanja države. Samostalno postojanje verskih zajednica je, zaista, od suštinskog značaja za pluralizam u demokratskom društvu i, stoga, predstavlja suštinu zaštite koju član 9. pruža” (tačka 118.)…… “U svakom slučaju, Sud primećuje da je obaveza neutralnosti i nepristrasnosti države nespojiva sa bilo kakvim ovlašćenjem na strani države da procenjuje legitimnost verskog uverenja te da je dužnost države da obezbedi da suprotstavljene grupe tolerišu jedna drugu” (tačka 123.).
Ustavni sud konstatuje da je pravo na slobodu veroispovesti od suštinskog značaja za identitet vernika i zaštitu njihovog životnog stava, jer omogućava duhovnu nezavisnost pojedinca, dovodeći do razvoja najrazličitijih pogleda na svet.
Međutim, Ustavni sud je našao da osporena odredba člana 18. stav 2. Zakona, koja registraciju verskih organizacija uslovljava i prikazom osnova verskog učenja, verskih obreda, verskih ciljeva i osnovnih aktivnosti verske organizacije , ne predstavlja ograničenje slobode ispoljavanja vere ili uverenja već je zakonodavac saglasno članu 43. stav 4. Ustava koji utvrđuje da se sloboda ispoljavanja vere ili uverenja može ograničiti zakonom, utvrđujući i pod kojim uslovima, propisao u članu 20. stav 4. Zakona da će se odbiti zahtev za upis verske organizacije u Registar ako su njeni ciljevi, učenje, obredi ili delovanje suprotni Ustavu i javnom poretku ili ako ugrožavaju život, zdravlje, slobodu i prava drugih, prava dece, pravo na lični i porodični integritet i pravo na imovinu. Po nalaženju Ustavnog suda, takvo postupanje organa koji odlučuje o zahtevu za upis u Registar ne odnosi se na državnu procenu “legitimnosti verskih uverenja ili načina na koji se ta uverenja ispoljavaju” već se radi o potrebi da se utvrdi da li su namere verske organizacije u neskladu sa demokratskim društvom, a pogotovo stoga što pri donošenju rešenja o zahtevu za upis u Registar Ministarstvo uzima u obzir i odluke Evropskog suda za ljudska prava, kao i upravne i sudske odluke u pogledu registracije ili delovanja određene verske organizacije u jednoj ili više država članica Evropske unije (član 20. stav 5.) . Ustavni sud konstatuje da pripadnost manjini ne znači oslobođenje od obaveze poštovanja domaćih zakona i da je država legitimna da propiše ograničenje prilikom upisa u slučaju da se utvrdi da su namere podnosioca u neskladu sa demokratskim društvom.
Po oceni Ustavnog suda, u pravo je to osnov zbog čega neka verska organizacija koja se iznova osniva mora da pruži dokaze kakvo je nje no učenje, na čemu se temelji, da li tu ima onog što Ustav ne dopušta i zarad čega ni onaj ko vrši registraciju ne bi smeo da dopusti upis takvog subjekta u registar. Budući da Ustav dopušta da se zakonom pravo ispoljavanja verskih sloboda može ograničiti, to po oceni Ustavnog suda, nije povređena ni odredba člana 43. Ustava ni člana 9. Evropske konvencije.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, saglasno članu 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu , odbio zahtev za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba člana 18. Zakona, budući da je utvrdio da nisu nesaglasne sa odredbama čl. 18, 44. i 55. Ustava , te čl . 9, 11. i 14. Evropske konvencije (tačka 1. izreke) .
5. Član 24. Zakona
Povodom osporavanja predlogom čl. 17. do 25. Zakona u kome je predlagač istakao neustavnost ovih odredaba Zakona, smatrajući da “popis i evidencija vernika od bilo kog državnog organa, znači grubo kršenje verskih prava i sloboda, kao i narušavanje privatnosti građana…(te da) …Treba zamisliti situaciju Jevrejske verske zajednice i pojedinih malih hrišćanskih organizacija da moraju popisati svoje vernike, kada znamo kako su prošli kada je bio poslednji popis po germanskom modelu…”, da nadležna crkvena vlast slobodno uređuje crkvenu organizaciju , osniva, menja granice i ukida crkveno pravna lica, te o tome izdaje odgovarajuće dekrete , vodi sopstveni Registar, koji može pod propisanim uslovima da bude dostupan državnim organima, čime se garan tuje odvojenost crkve od države, da je odredba člana 24. Zakona, neustavna zato što se na imovinu crkve, verske zajednice ili verske organizacije koja je brisana iz Registra shodno primenjuju propisi o udruženjima i da upravni akt o registraciji ne može proizvoditi imovinskopravne posledice na imovinu verske organizacije, Ustavni sud je, imajući u vidu ovakve razloge osporavanja, konstatovao, kako je već navedeno, da iako se u predlogu formalno ističe neustavnost odredaba 17. do 25. Zakona, predlagač, u suštini, iznosi argumente za ocenu ustavnosti samo u odnosu na čl . 18. i 24. Zakona. Kako je ocena ustavnosti člana 18. Zakona već data, a u odnosu na osporenu odredbu člana 24. Zakona predlagač nije naveo relevantne ustavnopravne razloge za osporavanje ustavnosti, to je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbačen predlog u ovom delu (tačka 2. izreke) .
6. Član 26. stav 2. Zakona
U inicijativi kojom je osporena odredba člana 26. stav 2. Zakona, navodi se da je ta odredba suprotna članu 97. tačka 7. Ustava, jer se upravljanje imovinom i novčanim sredstvima crkve vrši u skladu sa autonomnim propisima, budući da se “upravljanje imovinom, bez obzira na titulara imovine, uređuje državnim, a ne autonomnim pravom. (a) Dakle pitanja upravljanja bilo čijom imovinom (imovinom svih fizičkih i pravnih lica) regulišu se zakonima i/ili podzakonskim aktima države.”
U odgovoru Narodne skupštine se navodi da je podnosilac inicijative pogrešno protumačio odredbu Zakona koja predviđa da crkve i verske zajednice samostalno upravljaju svojom imovinom i novčanim sredstvima, u skladu sa sopstvenim autonomnim propisima. Iz nadležnosti Republike Srbije za uređivanje svojinskih i obligacionih odnosa ne proističe, obaveza da se upravljanje imovinom, bez obzira na titulara te imovine, uređuje državnim, a ne autonomnim pravom, već da su svojinskopravni i obligacionopravni odnosi regulisani republičkim propisima.
Ustavni sud je, ocenjujući osporenu odredbu člana 26. stav 2. Zakona u odnosu na član 97. tačka 7. Ustava, konstatovao da je ovom odredbom Ustava utvrđena nadležnost Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine. Ustavni sud takođe konstatuje, da zakonsko uređivanje svojinskih odnosa svakako podrazumeva tri klasična ovlašćenja koja proizilaze iz prava svojine: pravo vlasnika da svoju stvar drži (ius possidendi), koristi (ius utendi) i sa njom raspolaže (ius disponendi) i da se pojam “upravljanje svojom imovinom”, odnosi na poslove faktičkog upravljanja, koje svaki titular prava svojine preduzima prema sopstvenom nahođenju ili – u ovom slučaju – prema sopstvenim autonomnim propisima. Stoga, po oceni Ustavnog suda, izvan okvira faktičkog upravljanja, svi akti pravnog raspolaganja imovinom moraju biti u skladu sa zakonom, što važi i za crkve i verske zajednice kao titulare onih stvarnih i obligacionih prava koja su stečena u skladu sa zakonom.
Kako iznetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 26. stav 2. Zakona , Ustavni sud je našao da je inicijativa neprihvatljiva te je saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu inicijativu u ovom delu odbacio.
7. Član 27. Zakona
Odredba člana 27. Zakona osporena je u jednom predlogu navodom: da ”de facto omogućuje zaplenu crkvene imovine, osim sakralne i kulturne, iz čega se zaključuje da bi država mogla radi naplate neplaćenih doprinosa za socijalno osiguranje da zapleni neku noviju crkvu i da je preproda privatnim licima ili drugoj verskoj organizaciji radi namirenja potraživanja;” da je crkvena imovina specifična, posebno kada je reč o nepokretnostima i pokretnim stvarima koje služe za obavljanje verskih obreda i da je ona “od cara Konstantina do današnjih dana štićena i privilegovana.”
Imajući u vidu ovakve razloge osporavanja odredbe člana 27. Zakona, Ustavni sud je konstatovao da predlagač nije naveo relevantne ustavnopravne razloge za neustavnost ove odredbe, te je na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, predlog odbačen u ovom delu 8tačka 2. izreke) .
8. Član 29. stav 2. Zakona
Povodom člana 29. stav 2. Zakona u inicijativi se navodi da je finansiranje zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja sveštenika od strane države suprotno čl. 21. i 70. Ustava, budući da uloga države nije da finansira verske slobode, nego da garantuje slobodu veroispovesti i neispovedanja, te ravnopravnost crkava i verskih zajednica i organizacija. Stoga, finansiranje predviđeno u osporenom članu 29. stav 2. Zakona predstavlja kršenje člana 21. Ustava i “diskriminaciju ostalih profesionalaca, a posebno ateista/kinja. To praktično znači da država promoviše i finansira verovanje, što stavlja u neravnopravan položaj građane/ke koji imaju pravo na neverovanje, neispovedanje. Onda bi država, da bi obezbedila stvarnu ravnopravnost i zabranu diskriminacije, morala da finansira i organizaciju koja bi bila za promovisanje tih prava.” Osim toga, po mišljenju inicijatora, nepravično je i suprotno zabrani diskriminacije obezbeđivanje doprinosa sveštenicima i verskim službenicima iz budžeta Republike Srbije, jer se “ni sredstva za doprinose ne obezbeđuju iz budžeta za zaposlene u privatnim obrazovnim i kulturnim institucijama, za pripadnike privatnih obezbeđenja, privatne lekare i stomatologe, kao i za zaposlene u drugim primarno nelukrativnim oblastima od javnog značaja. Sveštenici i verski službenici nisu državni službenici. Ovakvim zakonskim uređenjem krši se ne samo zabrana diskriminacije, već i ustavni položaj svih ostalih penzionera, onako kako je uređen u članu 70. Ustava”.
U odgovoru Narodne skupštine u vezi sa ovim, navodi se da je ustavna obaveza države da stvori uslove za uživanje i ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava i sloboda. U pogledu niza prava i sloboda, ta ustavna obaveza podrazumeva i finansiranje njihovog ostvarivanja, u skladu sa zakonom. Dakle, država može da predvidi finansijske olakšice i pojedine vidove budžetskog finansiranja ostvarivanja pojedinih prava i sloboda. Shvatanje prema kojem finansiranje o kojem je reč znači diskriminaciju ateista , jer stavlja u neravnopravan položaj građane koji imaju pravo na neverovanje , nije osnovano, jer građani kao poreski obveznici ne mogu da zahtevaju da njihova poreska davanja ne budu namenjena u određene svrhe, niti određivanjem svrhe kojoj su namenjena poreska davanja suprotno zahtevima određenih poreskih obveznika znači njihovu diskriminaciju. Argument podnosioca inicijative, ističe se dalje u odgovoru, da se sredstva za doprinose ne obezbeđuju iz budžeta za zaposlene u privatnim institucijama je načelno tačan, ali od takvog osnovnog pravila zakonska rešenja poznaju niz izuzetaka. Tako se ukazuje da zaposleni u privatnim institucijama nisu jedinstvena kategorija građana, u smislu zakonskih rešenja o penzijskom i invalidskom osiguranju, ali su spomenuti primeri osiguranika samostalnih delatnosti kojima Vlada može obezbediti sredstva za penziju, pri čemu se takva rešenja ne smatraju diskriminacijom.
Ustavni sud je, polazeći od toga da je osporenom odredbom člana 29. stav 2. Zakona propisano da se radi unapređivanja verske slobode, u saglasnosti sa crkvama i verskim zajednicama, sredstva za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje sveštenika , odnosno verskih službenika mogu obezbediti u budžetu Republike Srbije, u skladu sa zakonom, konstatovao da je jedno od ključnih pitanja za ostvarivanje svrhe zakona da zakon sadrži predvidivost ponašanja pravnih subjekata, saglasno u stavnopravnom prihvatljivom cilju.
S obzirom na to da je osporena odredba člana 29. stav 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama po svojoj pravnoj suštini upućujuća norma i na osnovu nje se ne stvara neposredno pravni odnos, to se pred Ustavni sud postavilo pitanje kakva je pravna snaga ove norme i kakav je odnos sa drugim normama, a time i njena obaveznost.
Ustav u članu 68. st. 1. do 3, članu 69. st. 1. i 2. i članu 70. stav 1. Ustava utvrđuje: da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja, da deca, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva, samohrani roditelji sa decom do 7 godine i stari, ostvaruju zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, ako je ne ostvaruju na drugi način, u skladu sa zakonom, da se zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuju zakonom, da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi sagledavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, s tim da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom, te da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom.
Iz navedenih odredaba Ustava, Ustavni sud je konstatovao da Ustav za određene kategorije lica posebno garantuje pravo na zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, a da Ustav neposredno ne uređuje pravo na zdravstveno osiguranje i penzijsko osiguranje niti finansiranje penzijskog, invalidskog i zdravstvenog osiguranja već se ta prava uređuju zakonom.
Zdravstveno, penzijsko i invalidsko osiguranje sveštenika, odnosno verskih službenika ne uređuje se Zakonom o crkvama i verskim zajednicama već Zakonom o zdravstvenom osiguranju (“Službeni glasnik RS”, br. 107/05, 109/05 i 57/11), Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju (“Službeni glasnik RS”, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10) i Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje (“Službeni glasnik RS”, br. 84/04, 61/05, 62/06, 7/08, 5/09, 7/09, 3/10, 4/11, 52/11, 101/11 i 7/12) , i prema ovim, posebnim zakonima, sveštenici, odnosno verski službenici obuhvaćeni su obaveznim zdravstvenim, penzijski m i invalidskim osiguranjem , i to tako što su oni obveznici plaćanja doprinosa za zdravstveno, penzijsko i invalidsko osiguranje.
Naime, prema odredbama čl. 1 . i 3, člana 8. stav 1. i člana 17. stav 1. tačka 20) Zakona o zdravstvenom osiguranju, kojim se uređuju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja zaposlenih i drugih građana , obuhvaćeni obaveznim zdravstvenim osiguranjem, i to tako što se obaveznim zdravstvenim osiguranje m zaposlenim a i drugim građanima obuhvaćenih obaveznim zdravstvenim osiguranjem obezbeđuje pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane nakn ade za slučajeve utvrđene ovim zakonom, uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, a osiguranici su fizička lica koja su obavezno osigurana u skladu sa ovim zakonom, i to, pored ostalih , sveštenici i verski službenici koje te poslove obavljaju kao samostalnu delatnost .
Prema odredbama člana 2. stav 1, člana 3 , člana 10. stav 1. tačka 2 ), člana 12. stav 1. tačka 4 ) i čl ana 150. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, kojim je uređeno obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje i kojim se obezbeđuju prava za slučaj starosti, invalidnosti, smrti i telesnog oštećenja, obavezno osigurana lica su i lica koja samostalno obavljaju delatnost (osiguranik samostalnih delatnosti), a to su i sveštenici i verski službenici ako nisu obavezno osigurani po osnovu zaposlenja , s tim što penzijsko i invalidsko osiguranje obezbeđuje i sprovodi fond .
Prema odredbama člana 1, člana 3. tačka 1) podtačka (1) i tačka 2) podtačka (1), člana 7. stav 1. tačka 11), člana 8. stav 1. tačka 10) i člana 26. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, kojim se pored ostalog uređuju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, obveznici doprinosa, način obračunavanja i plaćanja doprinosa, i prema kojima su doprinosi u smislu ovog zakona, pored ostalih i doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosi za obavezno zdravstveno osiguranje, a obveznici doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, odnosno doprinosa za zdravstveno osiguranje su osiguranici, u skladu sa zakonom koji uređuje sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranj a, odnosno zakonom kojim se uređuje sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja, pored ostalih i sveštenici i verski službenici, i to tako da je osnovica doprinosa za ta lica (sveštenike i verske službenike) jedan od iznosa na koji osiguranik, koji polazeći od dužnosti na koju je osiguranik raspoređen, njegove školske spreme, godina radnog staža i drugi h kriterijuma sadržanih u unutrašnjem zakonodavstvu crkve, odnosno verske zajednice , opredeli crkva, odnosno verska zajednica.
Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da su sveštenici, odnosno verski službenici obveznici plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno penzijsko i invalidsko osiguranje, dok je o sporenom odredbom člana 29. stav 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama propisana mogućnost da se sredstva za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje tih lica mogu obezb editi u budžetu Republike Srbije.
Inicijativom je postavljeno pitanje da li budžetsko finansiranje zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja sveštenika, odnosno verskih službenika indirektno povređuje jednakost građana pred Ustavom i zakonom – koje jemči član 21. Ustava , jer odredba stava 2. člana 29. priznaje određene finansijske privilegije jednoj kategoriji stanovništva (sveštenicima i verskim službenicima) u odnosu na sve druge građane koji takva ista prava mogu ostvariti samo uz poštovanje posebnih uslova utvrđenih u odgovarajućim zakonima.
Stoga je Ustavni sud imao u vidu i ostale odredbe Zakona o zdravstvenom osiguranju, prema ko jima se obavezno zdravstveno osiguranje organizuje na načelu solidarnosti i uzajamnosti kao i drugim načelima, utvrđenim ovim zakonom (načelu obaveznosti , koje se ostvaruje organizovanjem i sprovođenjem sveobuhvatnog obaveznog zdravstvenog osiguranja za zaposlene i druge građane u Repub lici; načelu solidarnosti i uzajamnosti , koje se ostvaruje uspostavljanjem takvog sistema obaveznog zdravstvenog osiguranja u kojem troškove obavezno g zdravstvenog osiguranja snose osiguranici i drugi uplatioci doprinosa, srazmerno svojim materijalnim mogućnostima i uplatom doprinosa na ostvarene prihode, s tim da prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja koriste ona lica kod kojih je nastupila bolest ili dru gi osigurani slučaj; načelu zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa, te načelu stalnog unapređivanja kvaliteta obaveznog zdravstvenog osiguranja i načelu ekonomičnosti i efikasnosti ovog osiguranja) i u čijem se sprovođenju primenjuju načela zdravstvene zaštite i ostvaruju prava pacijenta, utvrđena zakonom kojim se uređuje zdravstvena zaštita , i prema kojima se sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuju uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje (u daljem tekstu: doprinos), kao i drugih izvora u skladu sa zakonom (član 5, član 8. stav 1. i čl. 10. do 13.), i koji u članu 22. stav 5. u vezi stava 1. Zakona propisuje da se u budžetu Republike obezbeđuju sredstva za uplatu doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, na osnovicu i po stopi doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje koje su propisane ovim zakonom, za lica taksativno nabrojana u stavu 1. tač. 1) do 13) istog člana, koja se takođe smatraju osiguranicima u smislu ovog zakona i pod uslovima propisanim ovim zakonom, a pripadaju grupaciji stanovništva koja je izložena povećanom riziku oboljevanja, čija je zdravstvena zaštita potrebna u vezi sa sprečavanjem, suzbijanjem, ranim otkrivanjem i lečenjem bolesti od veće g socijalno-medicinskog značaja i koja su u kategoriji socijalno ugroženog stanovništva, ako ne ispunjavaju uslove za sticanje svojstva osiguranika iz člana 17. ovog zakona, ili ako prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ne ostvaruju kao članovi porodice osiguranika (a to su , pored ostalih, deca do navršenih 18 godina života, školska deca i studenti do kraja propisanog školovanja, a najkasnije do navršenih 26 godina, u skladu sa zakonom, žene u vezi sa planiranjem porodice, kao i u toku trudnoće, porođaja i materinstva do 12 meseci nakon porođaja, lica starija od 60 godina, osobe sa invaliditetom, po propisima po penzijskom i invalidskom osiguranju, kao i mentalno nedovoljno razvijena lica, te lica u vezi sa lečenjem od taksativno zakonom nabrojanih bolesti…). Prema članu 24. stav 1. Zakona, prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja utvrđen a ovim zakonom, obezbeđuju se i članovima porodice osiguranika iz člana 17. stav 1. ovog zakona.
Osim toga, u članu 64a Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje propisano je da doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinos za zdravstveno osiguranje za samostalne u metnike iz člana 6. tačka 16) ovog zakona može plaćati jedinica lokalne samouprave, jedinica teritorijalne autonomije, Republika Srbija ili ustanova iz oblasti kulture čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, jedinica teritorijalne autonomije, ili Republika Srbija (stav 1.), te da doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinos za zdravstveno osiguranje za sveštenike i verske službenike može plaćati jedinica lokalne samouprave, jedinica teritorijalne autonomije ili Republika Srbija (stav 2.).
Ustavni sud je imao u vidu i odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti (“Službeni glasnik RS”, br. 107/05, 72/09, 88/10, 99/10 i 57/11) , kojim je, pored ostalog, uređen sistem zdravstvene zaštite tako da se zdravstvena zaštita obavlja sa osnovnim ciljem da se ostvari najviši mogući nivo očuvanja zdravlja građana i porodice i koji u čl anu 3. Zakona propisuje da pravo na zdravstvenu zaštitu, u skladu sa zakonom, ima građanin Republike Srbije (u daljem tekstu: Republika) , kao i drugo lice koje ima prebivalište ili boravište u Republici. U članu 7. i članu 8. stav 1. Zakona propisuje se da se sredstva za sprovođenje zdravstvene zaštite, kao i za rad i razvoj zdravstvene službe, obezbeđuju u skladu sa zakonom, te da se društvena briga za zdravlje stanovništva ostvaruje na nivou Republike, autonomne pokrajine, opštine, odnosno grada, poslodavca i pojedinca. Prema članu 9. Zakona, društvenu brigu za zdravlje na nivou Republike čine mere privredne i socijalne politike kojima se stvaraju uslovi za sprovođenje zdravstvene zaštite radi očuvanja i unapređenja zdravlja ljudi, kao i mere kojima se usklađuje delovanje i razvoj sistema zdravstvene zaštite, s tim da se , prema odredbama člana 12. u vezi člana 11. Zakona, zdravstvena zaštita za lica iz člana 11. ovog zakona, odnosno za grupacije stanovništva koje su izložene povećanom riziku oboljevanja, lica u vezi sa sprečavanjem, suzbijanjem, ranim otkrivanjem i lečenjem bolesti od većeg socijalno-medicinskog značaja, kao i zdravstvenom zaštitom socijalno ugroženog stanovništva , a obuhvaćena su obaveznim zdravstvenim osiguranjem, obezbeđuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ako zakonom nije drukčije uređeno, sredstva za ostvarivanje zdravstvene zaštite iz člana 11. stav 3. ovog zakona, odnosno za koja Vlada Republike Srbije (u daljem tekstu: Vlada) uređuje sadržaj i obim, način i postupak, kao i uslove za ostvarivanje zdravstvene zaštite lica taksativno pobrojanih u tač. 1) do 13) stava 2. člana 11. Zakona (a to su, pored ostalih, deca do navršenih 18 godina života, školska deca i studenti do kraja propisanog školovanja, a najkasnije do navršenih 26 godina, u skladu sa zakonom; žene u vezi sa planiranjem porodice, kao i u toku trudnoće, porođaja i materinstva do 12 meseci nakon porođaja; lica starija od 65 godina života, osobe sa invaliditetom i mentalno nedovoljno razvijena lica; te lica u vezi sa lečenjem od taksativno zakonom nabrojanih bolesti…), za lica koja nisu obuhvaćena obaveznim zdravstvenim osiguranjem, sredstva se obezbeđuju u budžetu Republike i prenose se organizaciji za obavezno zdravstveno osiguranje. Prema članu 13. st. 1. i 3. Zakona, društvena briga za zdravlje na nivou autonomne pokrajine, opštine, odnosno grada, obuhvata mere za obezbeđivanje i sprovođenje zdravstvene zaštite od interesa za građane na teritoriji autonomne pokrajine, opštine, odnosno grada, s tim što, autonomna pokrajina, opština, odnosno grad obezbeđuje sredstva za ostvarivanje društvene brige za zdravlje u svom budžetu, u skladu sa zakonom.
Osim toga, Zakonom o budžetu (“Službeni glasnik RS”, br. 101/11 i 93/12) predviđena su kao rashod budžeta sredstva koja se iz budžeta prenose organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja.
Dakle, mogućnost propisana u članu 29. stav 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama da se sredstva za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje sveštenika, odnosno verskih službenika mogu obezbediti u budžetu Republike Srbije, nije izuzetak u odnosu na pravni sistem i nije izuzetna samo u odnosu na ovu kategoriju lica , budući da se i fond penzijskog i invalidskog osiguranja velikim delom finansira iz budžeta Republike i jedinica lokalne samouprave i autonomne pokrajine , a prema Zakonu o zdravstvenoj zaštiti, niz kategorija lica osiguranika bez zdravstvene zaštite finansira se na teret budžeta. Stoga, po nalaženju Ustavnog suda, osporena odredba člana 29. stav 2. Zakona nije takve prirode da dovodi u poseban položaj samo jednu kategoriju lica, odnosno sveštenike i verske službenike, niti je ovo garantovno pravo, već je to mogućnost data u skladu sa odgovarajućim zakonima , odnosno Zakonom o zdravstvenom osiguranju, Zakon om o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje i Zakonom o budžetu.
Kako se sticanje i ostvarivanje prava na penzijsko, invalidsko i zdravstveno osiguranje i definisanje šta i koja lica obuhvata to osiguranje i kako se finansiraju prava iz tih oblika osiguranja ne uređuje osporenim Zakonom o crkvama i verskim zajednicama, već je uređeno posebnim zakonima, saglasno ustavnim ovlašćenim iz člana 18. stav 2, člana 70. i člana 97. tač. 8. i 10. Ustava, to iz svega navedenog proizlazi da se ni osporenom odredbom člana 29. stav 2. Zakona, kao upućujućom normom, ne uređuju „finansiranje zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja sveštenika, odnosno verskih službenika“ , niti se osporenom odredbom Zakona povređuje jednakost građana pred Ustavom i zakonom koje jemči član 21. Ustava, niti povređuje odredba člana 70. Ustava koja utvrđuje da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom.
S obzirom na to da je prema članu 3. Zakona o zdravstvenom osiguranju, odnosno članu 3. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, smisao i cilj uplate doprinosa za zdravstveno osiguranje, odnosno doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje obezbeđenje prava na zdravstvenu zaštitu i prava na novčane naknade za slučajeve utvrđene zakonom, odnosno obezbeđenje sredstava za slučaj starosti i invalidnosti, smrti i telesnog oštećenja, to sledi da je propisivanje u članu 29. stav 2. Zakona da se sredstva za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje sveštenika, odnosno verskih službenika mogu obezbediti u budžetu, u skladu sa zakonom, a “radi unapređivanja verske slobode” protivi svrsi zbog koje se finansira zdravstveno, odnosno penzijsko i invalidsko osiguranje. Međutim, kako je navedenim odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Zakon a o zdravstvenoj zaštiti i Zakon a o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje u tolikoj meri otklonjena nejasnoća u tumačenju i primeni norme člana 29. stav 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama, to se može uzeti da osporena odredba Zakona ne ugrožava suštinu prava na zdravstveno penzijsko i invalidsko osiguranje, niti vladavinu prava, kao osnovnu pretpostavku Ustava, već povezano sa ostalim normama Zakona daje smisao u primeni i korišćenju ove mogućnosti, koje se ostvaruje na osnovu ostalih odredaba zakona.
Stoga, Ustavni sud nalazi da razlog osporavanja koj i je istak ao inicijator da se ovom odredbom Zakona „finansira verovanje“, ne daje osnova za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 29. stav 2. Zakona , bez obzira što se svrha te odredbe protivi suštini i smislu obezbeđenja sredstava za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje. Ustavni sud ukazuje da ne može da ulazi u kritiku ciljeva koji su ovom normom Zakona postavljeni, saglasno nadležnosti ovog suda utvrđenoj odredbama člana 167. Ustava .
Polazeći od svega što je navedeno, Ustavni sud je našao da je inicijativa za ocenu ustavnosti navedene odredbe člana 29. stav 2. Zakona neprihvatljiva , jer iznetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, te je , saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativa u tom delu odbačena (tačka 1. izreke) .
9. Član 31. st. 2. do 4. Zakona
U inicijativi kojom su osporene i odredbe člana 31. st. 2. do 4. Zakona, navodima da citirana zakonska formulacija dovodi do toga da se javni prostor smatra bogoslužbenim prostorom, što bi značilo da zauzimanjem javnog prostora za bogosluženje on gubi svojstvo javnog prostora, te da “Osim toga, svi javni skupovi moraju biti prijavljeni nadležnom MUP-u, pa to važi i za verske skupove (a da)… citirano zakonsko rešenje znači izuzetak od pravila i povlašćen položaj verskih organizacija u odnosu na druge organizacije i okupljanja građana/ki,” te da, bogosluženje u ustanovama dopušta da se “ono obavlja i u državnim institucijama, koje kao takve moraju biti zaštićene od (isključene od) uticaja verskih organizacija”.
Narodna skupštine u odgovoru na navode ove inicijative da zakonska odredba koja propisuje da se bogosluženje, verski obredi i ostale verske delatnosti mogu obavljati i na javnim mestima, da su bogoslužbeni prostor i vreme zaštićeni i nepovredivi i da se bogosluženje i verski obredi mogu obavljati i u državnim ustanovama , nije u skladu sa Ustavom, Evropskom konvencijom i praksom Evropskog suda za ljudska prava , smatra, da Zakon nigde ne propisuje da se javni prostor smatra bogoslužbenim prostorom. Vršenjem bogosluženja na javnim mestima i zaštitom i nepovredivošću bogoslužbenog prostora i vremena, javni prostor ne gubi svoj javni karakter i ne postaje trajni bogoslužbeni prostor. Prema mišljenju Narodne skupštine, osporene odredbe Zakona samo dalje normativno razrađuju i preciziraju odredbu člana 44. stav 2. Ustava Republike Srbije koja, između ostalog, predviđa da su crkve i verske zajednice slobodne da javno vrše verske obrede u skladu sa zakonom. Što se tiče tumačenja podnosioca inicijative da Zakon dopušta da se bogosluženje obavlja i u državnim institucijama koje moraju da budu zaštićene, odnosno isključene iz uticaja verskih organizacija, ono, po mišljenju donosioca opšteg akta , nije prihvatljivo. Naime, navedenom odredbom Zakona predviđa se mogućnost bogosluženja i obavljanja verskog obreda u navedenim institucijama ne po nahođenju ili na zahtev crkava i verskih zajednica, već na zahtev nadležnog organa. Stoga se osporeni stav 4. člana 31. Zakona ne može tumačiti, niti razumeti, bez stava 5. istog člana, koji propisuje da su nadležni organi institucija iz stava 4. tog člana dužni da u skladu sa mogućnostima obezbede vršenje bogosluženja i verskih obreda na zahtev članova tih institucija, ili na zahtev korisnika njihovih usluga, a što je nesumnjivo u skladu sa međunarodnim aktima i praksom međunarodnih institucija u tom pogledu.
Ustavni sud je, ocenjujući osporene odredbe st. 2. do 4. člana 31. Zakona sa stanovišta ustavnog načela o svetovnosti države , ocenio da se to načelo iz člana 11. Ustava, svakako , odnosi i na prostor koji koriste različite državne institucije, kao što su bolnice, vojni i policijski objekti, zatvori, škole, te ustanove socijalne i zdravstvene zaštite. Ustavni sud ističe da je članom 43. Ustava i članom 9. Evropske konvencije zajemčena apsolutna nepovredivost unutrašnjeg aspekta slobode misli, savesti i veroispovesti (forum internum), dok je ograničenje njene spoljašnje dimenzije (forum externum) dopuš teno samo u izuzetnim situacijama. Forum internum obuhvata sve one vidove slobode misli, savesti i veroispovesti koji se odnose na sferu slobodnog i nesputanog duhovnog života koju pojedinac zadržava za sebe i ne saopštava drugima. Forum externum ove slobode jemči slobodu ispovedanja vere ili uverenja, individualno ili kolektivno, privatno ili javno i u tom domenu sloboda verovanja može biti podvrgnuta samo onim ograničenjima koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu javne bezbednosti, radi zaštite javnog reda, života i zdravlja ljudi, morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Stoga, Ustavni sud smatra da se korišćenjem prostora državnih institucija, odnosno javnih mesta i otvorenih prostora za odvijanje verskih obreda, ne narušava svetovni karakter tog prostora , a svakom verniku omogućava se da slobodno i nesputano izrazi svoje verovanje, odnosno i da bi sloboda ispovedanja vere ili uverenja na takvim mestima mogla biti ograničena samo zakonom koji bi bio u skladu sa uslovima ograničenja uživanja tog prava, kako je predviđeno stavom 4. člana 43. Ustava i stavom 2. člana 9. Evropske konvencije.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da je inicijativa u tom delu neprihvatljiva jer iznetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti st. 2. do 4. člana 31. Zakona, te je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu odbacio (tačka 1. izreke) .
10. Član 32. st. 3. do 5. Zakona
Povodom člana 32. st. 3. do 5. Zakona, jedan predlagač smatra da nema razloga za preteranim regulisanjem materije graditeljstva, s obzirom na to da po kanonskom pravu nadležni organi crkve o tome odlučuju i to čine već stotinama godina.
Imajući u vidu da predlagač u ovom delu, u suštini , ne osporava ustavnost člana 32. st. 3. do 5. Zakona, već faktički iznosi svoj stav da osporene odredbe nisu ni trebale da budu materija zakona, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predlog u ovom delu, nalazeći da nisu ponuđeni nikakvi ustavnopravni razlozi za ocenu ustavnosti (tačka 2. izreke) .
11. Član 40. Zakona
Za član 40. Zakona u inicijativi se navodi da je suprotan članu 11. Ustava, jer “ukida razdvojenost crkve od države”. Po mišljenju inicijatora, ova odredba je suprotna i Zakonu o ministarstvima, po kome nadzor nad radom škola vrši Ministarstvo prosvete, pa bi uvođenje verske nastave u državne škole dovelo do toga da jedan deo nadzora protivzakonito na sebe preuzima crkva ili neko drugo ministarstvo.
U odgovoru Narodne skupštine se ističe da je “Ustavni sud Republike Srbije već odbacio takvu inicijativu. Naime, u predmetu u kojem je ocenjivana ustavnost Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj školi, kojim je u obrazovni sistem uvedena verska nastava Ustavni sud je stao na stanovište da uvođenje verske nastave … u sistem obrazovanja… uz alternativno opredeljenje između verske nastave i drugog izbornog predmeta, nije nesaglasno sa načelom … o odvojenosti države i crkve”.
Polazeći od toga da je osporenom odredbom člana 40. Zakona propisano da se jemči pravo na versku nastavu u državnim i privatnim osnovnim i srednjim školama u skladu sa zakonom i navoda inicijatora da se osporenom odredbom ukida razdvojenost crkve i države, za Ustavni sud se kao prethodno postavilo pitanje da li je bilo ustavnog uporišta da zakonodavac propiše jemstvo prava na versku nastavu u državnim i privatnim školama.
Ustavni sud smatra da se zakonskom odredbom ne može jemčiti ma koje pravo , već je to isključivo pravo ustavotvorca. Pravo na versku nastavu nije zajamčeno Ustavom, a samim tim ne može biti zajemčeno ni zakonom.
Ustavni sud takođe konstatuje da je zahtev za određenošću pravne norme sastavni deo načela vladavine prava. Stoga se pred Ustavni sud postavilo pitanje da li je osporena odredba člana 40. Zakona takva da se iz njene sadržine može utvrditi smisao te norme, a pre svega da li se tom odredbom Zakona uvodi u praksu da je verska nastava obavezna.
Budući da osporenom odredbom Zakona nije propisano da je verska nastava obavezna i da se njom ne eliminiše prularizam već se propisuje da će se pravo na versku nastavu obavljati u skladu sa zakonom, što znači poštujući pravila drugog zakona i da u demokratskom društvu država mora preduzimati mere da osigura jedan od aspekata prava na obrazovanje, a to je i pravo na versku nastavu, Ustavni sud nalazi da navedena odredba Zakona sama po sebi nije nesaglasna Ustavu.
Pravo na versku nastavu u državnim i privatnim osnovnim i srednjim školama, prema osporenoj odredbi Zakona, odvija se u skladu sa zakonom, što znači zavisno od mogućnosti u datom trenutku, odnosno u skladu sa pravilima u tom trenutku, što dalje znači da po svojoj prirodi uživanje ovog prava traži da bude r egulisano drugim zakonom i počiva na Ustavom garantovanom pravu na obrazovanje i ustavno m utvrđenju da je osnovno obrazovanje obavezno i besplatno, a srednje obrazovanje besplatno (član 71. st. 1. i 2.), što predstavlja svima garanciju prava na pristup postojećim školama.
S obzirom na to da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, sistem u oblasti obrazovanja, kulture, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 2, 6, 7, 8, 9, 10. i 17.) , Ustavni sud je konstatovao da je ustavna obaveza države da stvori uslove za uživanje i ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, te da u pogledu niza prava i sloboda ta ustavna obaveza podrazumeva i jemstvo njihovog ostvarivanja, u skladu sa zakonom, a da se sloboda veroispovesti ostvaruje ili samostalno, kao sloboda svakog pojedinca lično, i udruživanjem ili okupljanjem sa drugim licima.
Takođe, Ustavni sud konstatuje da se pitanje verske nastave u školama uređuje Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (“Službeni glasnik RS”, br. 72/09 i 52/11), i Uredbom o organizovanju i ostvarivanju verske nastave i nastave alternativnog predmeta u osnovnoj i srednjoj školi (“Službeni glasnik RS”, broj 46/01).
Prema članu 14. stav 1. tačka 6) Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja , u oblasti razvoja i unapređivanja sistema obrazovanja i vaspitanja Nacionalni prosvetni savet donosi osnove programa predškolskog vaspitanja i obrazovanja, nastavne planove i programe osnovnog i srednjeg opšteg i umetničkog obrazovanja i vaspitanja, deo nastavnog plana i programa srednjeg stručnog obrazovanja i vaspitanja i obrazovanja odraslih za opšteobrazovne predmete i osnove vaspitnog programa , a prema članu 73. st. 1. tač. 1. i 2. istog zakona , nastavni plan obuhvata izborne predmete po nivoima i vrstama obrazovanja od kojih učenik obavezno bira jedan ili više predmeta prema svojim sklonostima. Jedan od obaveznih izbornih predmeta je verska nastava ili građansko vaspitanje, učenik koji se opredelio za jedan od dva izborna predmeta , versku nastavu ili građansko vaspitanje, izborni predmet može da menja u toku ciklusa osnovnog, odnosno do kraja sticanja srednjeg obrazovanja i vaspitanja , a nastavni planovi osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja sadrže obavezne predmete po razredima u osnovnom i srednjem obrazovanju i vaspitanju , izborne predmete po razredima u osnovnom i srednjem obrazovanju i vaspitanju (član 72. st. 4. i 5. Zakona ).
Ustavni sud je ocenjivao Uredbu o organizovanju i ostvarivanju verske nastave i nastave alternativnog predmeta u osnovnoj i srednjoj školi (“Službeni glasnik RS”, broj 46/01) i Odlukom IU-214/2002 od 14. novembra 2003. godine (“Službeni glasnik RS”, broj 119/03), pored ostalog, odbio predloge za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti i nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Uredbe o organizovanju i ostvarivanju verske nastave i nastave alternativnog predmeta u osnovnoj i srednjoj školi (“Službeni glasnik RS”, broj 46/01), te odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti i nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti člana 9, člana 10. stav 1. tačka 1. i st. 2. i 3, čl. 11, 12. i 14. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj školi (“Službeni glasnik RS”, broj 22/02) i čl. 3, 4 . i 6, člana 10. stav 2. i člana 11. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj školi (“Službeni glasnik RS”, broj 23/02), a povodom pitanj a mogućnosti izvođenja verske nastave u državnim školama, najpre osnovnim, odnosno srednjim. U toj odluci Ustavni sud je stao na stanovište da se osporenom Uredbom i osporenim odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj školi i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o srednjoj školi država opredelila da u državne škole uvede versku nastavu po programu, koji je sastavni deo propisanog nastavnog plana i programa za osnovnu i srednju školu, te da se uvođenjem verske nastave u državne škole ne uređuju, niti uvode u škole, verski poslovi i verski obredi crkava, u čemu su verske zajednice samostalne i odvojene od države, već se, saglasno nastavnom planu i programu verske nastave koji sporazumno donose ministar prosvete i sporta i ministar vera, na usaglašen predlog tradicionalnih crkava i verskih zajednica, verska nastava izvodi kao jedan od fakultativnih (po Uredbi), odnosno izbornih predmeta (po zakonima) koji se izučava u školi po propisanom programu, te da nastavni plan i program verske nastave, sporazumno donose ministri prosvete i vera, u postupku u kojem, u fazi predlaganja, učestvuju, pored ostalih, i tradicionalne crkve i verske zajednice, a da je stvar zakonodavne politike u toj oblasti kakav će postupak primeniti prilikom donošenja nastavnog plana. U istoj odluci Sud je stao na stanovište da određivanje kruga od sedam verskih zajednica za koje država finansira izvođenje verske nastave nije diskriminatorno u odnosu na druge verske zajednice i pripadnike drugih veroispovesti, niti se time narušava princip ravnopravnosti verskih zajednica niti osporena Uredba i osporene odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj i Zakona o srednjoj školi lišavaju nijednu versku zajednicu prava na samostalno izvođenje verske nastave ukoliko žele da je samostalno finansiraju, ali, isto tako, ne nameće ni državi obavezu da finansira versku nastavu za sve verske zajednice, što nije u suprotnosti sa članom 27. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima prema kome manjine “…ne mogu biti lišene prava da imaju u zajednici sa drugim članovima svoje grupe, svoj sopstveni kulturni život, da ispovedaju svoju sopstvenu veroisposvest i obavljaju verske dužnosti ili da upotrebljavaju svoj jezik…”. Ustavni sud smatra da je osnovno da oni učenici koji ne žele da pohađaju versku nastavu na tu nastavu nisu prisiljeni, jer uvek imaju pravo izbora između te nastave i predmeta etičko-humanističkog sadržaja, a to je u skladu sa kriterijumom koji je utvrđen u članu 18. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Pravo je države da u okviru politike obrazovanja samostalno procenjuje da li je u sistemu obrazovanja u školama potrebno postojanje predmeta – verska nastava, kao što je i pravo roditelja i dece da sami izaberu, u skladu sa nastavnim programom, hoće li, ili ne, koristiti pravo da se dete školuje u skladu sa njihovim religioznim i filozofskim uverenjima, što osporena Uredba i osporene odredbe Zakona ne dovode u pitanje. U istoj odluci je takođe navedeno da se u vođenjem verske nastave u sistem obrazovanja ne ograničava, po shvatanju Ustavnog suda, ni sloboda savesti, misli, vere i drugih uverenja iz čl. 41, 45. i 49. Ustava, budući da ta sloboda podrazumeva pravo građana da slobodno misle i izaberu svoj pogled na svet. Ona isključuje mogućnost svih oblika pritisaka na svest građana radi formiranja njihovog mišljenja. Ustavom zagarantovano pravo na neizjašnjavanje o verskom opredeljenju se, po oceni Suda, ne može povrediti sve dok je pohađanje verske nastave predviđeno kao slobodan izbor, kao što se to pravo ne narušava ni u slučaju (ne)izjašnjavanja o verskom uverenju ili nacionalnoj pripadnosti prilikom popisa stanovništva, dokle god postoji mogućnost da se građanin ne izjasni o tim pitanjima. Takođe, navedeno je u Odluci Suda, “u vođenjem verske nastave i nastave alternativnog predmeta u sistem školovanja nisu povređene ni odredbe člana 32. Ustava kojima je utvrđeno da je školovanje svakom dostupno pod jednakim uslovima, da je osnovno školovanje obavezno i da za redovno školovanje koje se finansira iz javnih prihoda građani ne plaćaju školarinu, jer svaki predmet koji se uvede i verifikuje od nadležnih državnih organa ulazi u program tog školovanja, a to nije suprotno Ustavom utvrđenom sistem u obrazovanja, odnosno školovanja, a cilj obrazovanja i vaspitanja, kako osnovnog tako i srednjeg, je sticanje opšteg obrazovanja, skladan razvoj ličnosti i priprema za život i dalje opštestručno obrazovanje i vaspitanje. Obrazovanje, dakle, treba da obezbedi ukupan razvoj ličnosti, a verska nastava nije inkompatibilna ostvarivanju takvih ciljeva obrazovanja, jer zagarantovano pravo roditelja i samih učenika da, ne optiraju versku nastavu, otklanja svaku mogućnost da se deci i roditeljima nameće bilo koji verski pogled. Pravo deteta da samo formira svoja verska uverenja, suprotna uverenjima roditelja, nije narušeno jer i Uredba i osporene odredbe oba zakona predviđaju da deca u srednjoj školi sama odlučuju o tome da li će pohađati versku nastavu ili alternativni predmet etičko-humanističkog sadržaja. Na osnovu iznetog, osporena Uredba i osporene odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj školi i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o srednjoj školi, po oceni Ustavnog suda, nisu nesaglasni s Ustavom, a Uredba i sa zakonom”.
S obzirom na to da sekularno ne označava nikakvu antiversku privrženost, već označava ideju da nema državne crkve i da nema identifikacije države sa posebnom religijom ili religijom uopšte i da država ne interveniše prekomerno u poslove verskih zajednica , Ustavni sud je , polazeći od člana 43. stav 5. Ustava kojim je utvrđeno da roditelji i zakonski staraoci imaju pravo da svojoj deci obezbede versko i moralno obrazovanje u skladu sa svojim uverenjima, te garantujući u članu 64. st. 1. i 5, čl. 65, 66. i 71. Ustava, da deca uživaju ljudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti, da se prava deteta i njihova zaštita uređuju zakonom , da roditelji imaju pravo i dužnost da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu i da su u tome ravnopravni, a da sva ili pojedina prava mogu jednom ili oboma roditeljima biti oduzeta ili ograničena samo odlukom suda, ako je to u najboljem interesu deteta, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na obrazovanje, da je osnovno obrazovanje obavezno i besplatno, a srednje obrazovanje besplatno , konstatovao da navedena prava garantuju i uvažavaju ne samo prava roditelja u odnosu na obrazovanje deteta, već i dostojanstvo ličnosti deteta i priznaju autonomiju deteta u području, pored ostalog obrazovanja i učešća, odnosno saradnje kod odluka povezanih sa njegovim životom.
Članom 2. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju propisano je , pre svega, da “niko ne može biti lišen prava na obrazovanje, i da u vršenju svih svojih funkcija u oblasti obrazovanja i nastave država poštuje pravo roditelja da obezbede obrazovanje i nastavu koja je u skladu sa njihovim verskim i filozofskim uverenjima”, te da u kontekstu ove odredbe obrazovanje podrazumeva “ceo proces kroz koji, u svakom društvu, odrasli preduzimaju mere kako bi preneli svoja uverenja, kulturu i druge vrednosti mladima”, dok se “nastava ili podučavanje prvenstveno odnose na prenos znanja i intelektualni razvoj”, kao i da “poštovanje” ukazuje na više od pukog priznanja, više i od obične konstatacije da su stavovi roditelja uzeti u obzir, već i umesto svega toga ”podrazumeva izvesnu pozitivnu obavezu države.”
Takođe, Ustavni sud ukazuje da je u pogledu nastave religije Savet Evrope Preporukom 1202 (1993) o religijskoj toleranciji u demokratskom društvu utvrdio smernice kojih bi države članice trebalo da se pridržavaju radi ostvarivanja osnovnih principa verske tolerancije između različitih religija i verskih zajednica unutar Evrope i da je u Preporuci naglašeno da razvijanje znanja kod učenika o svojoj religiji predstavlja preduslov za pravu toleranciju i savladavanje predrasuda.
U Preporuci 1412 (1999) od 22. juna 1999. godine pozivaju se vlade država članica da uključe informacije o istorijatu i filozofiji važnih škola mišljenja i po vodom religij e u opšte školske programe, kakav su pristup zauzeli i parlamentarna skupština Saveta Evrope, Evropski sud za ljudska prava i ECRI, a 2007. godine evropski ministri prosvete podvukli su značaj mera koji treba da poboljšaju razumevanje kulturnih ili verskih zajednica putem školskog obrazovanja, kroz zajedničke etičke principe i demokratsko građanstvo, jer bez obzira na verski obrazovni sistem školski sistem mora da uzme u obzir versku i filozofsku raznolikost. I Evropski sud za ljudska prava je u više svojih odluka (npr. ”Folgero and Others v. Norway”, 15472/02 od 29. juna 2007; ”Hasan and Eylem Zengin v. Turkey”, 1448/04 od 9. oktobra 2007. godine, ) zastupao stanovište o neophodnosti obezbeđenja otvorenog i inkluzivnog školskog okruženja.
U praksi Evropskog suda za ljudska prava izražavan je stav da je državi dato puno diskreciono pravo u pogledu određivanja prirode i obima njenog učešća u obrazov anju i nastavi, a da to generalno znači da država nema nikakvu obavezu da pruža određene vrste obrazovnih mogućnosti ili da svakom pojedincu garantuje da će imati obrazovanje kakvo želi, a roditeljima garantuje pravo da se njihova uverenja poštuju u vezi s obrazovanjem njihove dece.
Budući da se osporenom odredbom Zakona u državne i privatne škole “ne uvodi verska nastava”, kako to navodi inicijator, “niti uvodi program verske nastave”, već se osporenom odredbom omogućava, putem školskog obrazovanja i školskog sistema, ostvarivanje prava na pristup religijskom ili verskom obrazovanju, u skladu sa željom detetovih roditelja (staratelja) i dece , budući da merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju Republika Srbija podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta njenih građana (član 48.Ustava), Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 40. Zakona nije nesaglasna Ustavu.
Povodom navoda inicijatora “da je odredba člana 40. Zakona suprotna Zakonu o ministarstvima po kome nadzor nad radom škola vrši Ministarstvo prosvete i da bi uvođenjem verske nastave jedan deo nadzora protivzakonito na sebe preuzela crkva”, Ustavni sud je konstatovao da takav navod ne stoji, budući da prema članu 11. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, nadzor nad primenom ovog zakona vrši Ministarstvo, u skladu sa zakonom.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je našao da je inicijativa za ocenu ustavnosti člana 40. Zakona neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, pa je , saglasno članu 53. stav 2. Zakona, ovu inicijativu odbacio (tačka 1. izreke) .
12. Član 43. Zakona
Povodom člana 43. Zakona, za koji se u jednom predlogu iznosi mišljenje da informativnu delatnost treba regulisati na način da o “kanonima crkve ličnosti mogu govoriti u medijima jedino uz saglasnost nadležne crkvene vlasti”, da crkvama treba dati pravo da sa državom sklapaju posebne i pojedinačne ugovore o ostvarivanju zajedničkih prava, te da je “Zakonom potrebno omogućiti SPC, kao autokefalnoj crkvi, da pri sebi ima misije i poslanstva verskih organizacija iz sveta”, Ustavni sud je odbacio predlog u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, nalazeći da nisu ponuđeni nikakvi ustavnopravni razlozi za ocenu ustavnosti ove odredbe Zakona (tačka 2. izreke) .
VII
Na osnovu svega iznetog i odred aba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 14), člana 46. tačka 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu , kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (“Službeni glasnik RS”, broj 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević
Izdvojeno mišljenje u predmetu IUz – 455/2011
Postupajući kao sudija izvestilac u predmetu ocene ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima većeg broja odredbi Zakona o crkvama i verskim zajednicama („Službeni glasnik RS“, broj 36/06), ja sam Ustavnom sudu bila predložila odluku kojom bi se:
prvo, utvrdilo da odredbe člana 18. stav 2, člana 20. i člana 22. tačka 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima;
drugo, pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 7. stav 2. i člana 29. stav 2. Zakona o crkvama i verskim zajednicama;
treće, odbili predlozi i odbacile inicijative za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 4, člana 8. stava 4, člana 9, članova 10. do 16, člana 24, člana 26. stava 2, člana 27, člana 31. st. 2. do 4, člana 32. stavovi 3. do 5. i člana 43. Zakona o crkvama i verskim zajednicama (u daljem tekstu: Zakon).
Na sednici Ustavnog suda od 6. oktobra 2011. godine predložena odluka nije dobila podršku sudija Ustavnog suda.
Nakon toga predmet je dodeljen u rad drugom sudiji izvestiocu, a Ustavni sud je na sednici od 16. januara 2013. godine usvojio odluku kojom je odbio, odnosno odbacio sve predloge i inicijative za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima u pogledu svih osporenih odredbi Zakona o crkvama i verskim zajednicama (u daljem tekstu: Odluka).
Stoga ću ja izložiti samo najvažnije razloge zbog kojih nisam mogla da glasam za ovakvu odluku kakva je usvojena, i to u pogledu samo dve osporene odredbe Zakona koje smatram najvažnijim u ovom ustavnosudskom sporu. Međutim, budući da je u usvojenoj Odluci Ustavni sud napravio čudnu kombinaciju argumenata koje sam ja bila ponudila u ranijem predlogu odluke koja nije usvojena i zaključaka koji su sasvim suprotni tim argumentima, ja ću ovde, najpre, predstaviti u suštinskim crtama tekst svog obrazloženja kako je bio napisan u neusvojenoj odluci, a potom ću se kratko osvrnuti i na zaključke iz usvojene Odluke.
Član 7. stav 2. Zakona
Sa stanovišta ustavnog načela o svetovnosti države, koje jasno propisuje da su crkve i verske zajednice odvojene od države (član 11. stav 2), kao i posebne ustavne odredbe o tome da su crkve i verske zajednice ravnopravne i odvojene od države (član 44. stav 1), po mom mišljenju, osnovano se može postaviti pitanje ustavnosti osporene odredbe Zakona prema kojoj država pruža odgovarajuću pomoć za izvršenje pravnosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica, na njihov zahtev i u skladu sa zakonom.
Argumentaciju iz odgovora Zakonodavnog odbora Narodne skupštine o tome da ustavno načelo svetovnosti države ne znači apsolutnu odvojenost i nedodirljivost crkve i države, već da je reč o odnosu odvojenosti, ali i kooperacije, ja ne mogu da prihvatim iz sledećih razloga. U uporednom pravu i praksi, naime, postoje različiti načini kako se organizuju odnosi crkve i države i svi se oni – uz razumljiva ograničenja koja nameće svaka klasifikacija ovakve vrste – mogu podeliti u dve glavne kategorije.
Prvu grupu predstavljaju oni sistemi u kojima se odnosi crkve i države zasnivaju na manje ili više bliskim vezama, koje nadalje mogu imati oblik subordinacije (sa varijantama u kojima je crkva potčinjena državi i onima u kojima je država subordinirana odrđenoj religiji) odnosno koordinacije, u čijem okviru uglavnom deluju različiti sistemi saradnje crkve i države koji se označavaju kao monokonfesionalni, bikonfesionalni ili multikonfesionalni (videti, umesto mnogih drugih, Francesco Margiotta Broglio, Il fenomeno religioso nel sistema giuridico dell’Unione Europea, Bologna, 1997, str. 115–116).
Drugu grupu predstavljaju sistemi odvojenosti crkve i države, koji mogu imati formu stroge ili kooperativne odvojenosti. Sistem stroge odvojenosti podrazumeva odsustvo bilo kakvih organskih ili funkcionalnih veza između crkve i države, neutralnost države u pogledu crkvenih pitanja, uzdržavanje verskih zajednica od direktnog mešanja u javnu sferu, nezavisnost, autonomiju i ravnopravnost u tretmanu različitih verskih uverenja. Takođe, u cilju održavanja potrebne društvene kohezije, država ima zadatak da širi određene zajedničke, laičke i verski neutralne vrednosti, poput ideja slobode i tolerancije. Sistem kooperativne odvojenosti počiva na stavu o separaciji crkve i države, ali podrazumeva i priznanje mnogobrojnih zajedničkih zadataka na kojima crkva i država sarađuju. Ta saradnja podrazumeva, na primer, da država materijalno pomaže verske zajednice ili da se veronauka izučava u državnim školama (videti, umesto mnogih drugih, Tanasije Marinković, Prilog za javnu raspravu o ustavnosti odredaba Zakona o crkvama i verskim zajednicama, str. 8, i autore koje on navodi).
Ustav Srbije od 2006. godine opredelio se, po mom mišljenju, za sistem stroge odvojenosti crkve i države. Takvo tumačenje zasniva se, sa jedne strane, na činjenici da je ustavotvorac učinio svetovnost države jednim od osnovnih ustavnih načela i time jasno pokazao, za razliku od Ustava od 1990. godine koji takvo načelo nije poznavao, da je odvojenost crkve od države postavljena kao temeljna vrednost sadašnjeg ustavnopravnog poretka. Sa druge strane, iako je Ustav od 1990. godine takođe poznavao odredbu o odvojenosti verskih zajednica od države (član 41. stav 2), ipak je predviđao i da država može materijalno pomagati verske zajednice (član 41. stav 4). Ova dva argumenta drže me u uverenju da su pisci Ustava od 2006. godine načinili još jedan korak u pravcu doslednog sprovođenja sistema potpune separacije crkve i države, time što su svesno odustali od pominjanja materijalne ili neke druge pomoći države crkvi i tako otklonili mogućnost da u uređenju odnosa države i crkve zakonodavnim putem budu priznati i pojedini elementi sistema kooperativne odvojenosti. Sa tog aspekta posmatrana, odredba o tome da država može da pruža pomoć crkvama i verskim zajednicama prilikom izvršenja pravnosnažnih odluka koje su doneli nadležni crkveni organi pokazuje se kao potencijalno nesaglasna Ustavu. Naime, moglo bi se postaviti kao ustavnopravno sporno pitanje da li na osnovu ovakve odredbe Zakona državni organi mogu biti stavljeni u poziciju otvorenog organskog povezivanja sa crkvama i verskim zajednicama, što je odlika sistema kooperativne, a ne stroge odvojenosti crkve i države?
Ustavni sud je, međutim, umesto da ponudi ustavnopravne, istorijske, teorijske ili bilo kakve druge argumente za svoj zaključak da se Ustav od 2006. godine nije opredelio za sistem stroge odvojenosti crkve i države, odlučio da se pozove samo na odredbe Zakona o radiodifuziji, prema kojima su, između ostalih subjekata, i crkve i verske zajednice ovlašćeni predlagači za članove Saveta Republičke radiodifuzne agencije, potom na odredbe Zakona o osnovama sistema obrazovanja, koji predviđa da se jedan od članova Nacionalnog prosvetnog saveta za predškolsko, osnovno i srednje opšte i umetničko obrazovanje bira, pored ostalih, i iz redova Srpske pravoslavne crkve, odnosno ostalih tradicionalnih crkava i verskih zajednica, i najzad, na to da je prema ranijem Zakonu o ministarstvima, koji je važio do 2012. godine, postojalo Ministarstvo vera i dijaspore, a da je sada važećom Uredbom Vlade osnovana Kancelarija za saradnju sa crkvama i verskim zajednicama. Dakle, Ustavni sud je, potpuno zamenjujući teze, svoj zaključak o tome da u našem ustavnom poretku ne postoji sistem stroge odvojenosti crkve i države, već sistem kooperativne odvojenosti, zasnovao na odredbama nekih zakona koje sve odreda upravo mogu biti potencijalno sumnjive sa stanovišta ustavnog načela o svetovnosti države! Drugim rečima, umesto da se izjašnjava o tome kakva je prava priroda ustavnog načela o svetovnosti države koje jemči član 11. Ustava, odnosno da iznese razloge zbog kojih smatra da je odnos crkve i države prema našem Ustavu organizovan kao sistem kooperativne odvojenosti, te da na osnovu takvog tumačenja ocenjuje ustavnost i ovog osporenog, kao i svih drugih potencijalno spornih zakona, Ustavni sud zaključuje da baš postojanje pomenutih zakonskih odredbi dokazuje da je reč o sistemu kooperativne odvojenosti crkve od države u Republici Srbiji! Koliko je meni poznato, nikada do sada u praksi Ustavnog suda nije bila napravljena takva inverzija da se, umesto ocene ustavnosti jednog zakona u odnosu na jedno od načela Ustava, pristupi njegovoj odbrani pozivanjem na neke druge zakone.
Ista osporena odredba može se, međutim, posmatrati i sa još jednog aspekta. Naime, ustavno pravo na pravično suđenje jemči svakome pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, o osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1. Ustava). Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), takođe, garantuje da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku, pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona (član 6. stav 1). Pravo na pravično suđenje, dakle, definiše temeljne proceduralne standarde kojima se moraju rukovoditi sudovi u svakom sudskom postupku kako bi se takav konkretan sudski postupak mogao, u celini, oceniti kao pravičan i u skladu sa garancijama predviđenim ovom odredbom. Sa tog stanovišta posmatrano, nije moguće ocenjivati opšte pravne norme kao saglasne ili nesaglasne pravu na pravično suđenje, iz jednostavnog razloga što nema nikakvog suđenja u činu donošenja i normiranja sadržine zakona. Međutim, moguće je posmatrati osporenu odredbu Zakona i na jedan hipotetični način; moglo bi se, naime, postaviti pitanje da li bi ovakva odredba mogla dovesti do povrede prava na pravično suđenje ako bi država Srbija, na osnovu osporene odredbe člana 7. stav 2. Zakona, svojim monopolom fizičke prinude pružala pomoć u izvršavanju pravnosnažnih odluka crkvenih organa i tako došla u situaciju da štiti odluke u čijem donošenju državni organi nisu učestvovali niti su ih razmatrali. To bi, nadalje, moglo izložiti državu opasnosti da izvrši i one odluke koje nisu donete uz poštovanje ustavnih garancija o pravu na pravično suđenje.
Pritom, u ovom slučaju nije od koristi argument, koji se iznosi u odgovoru Zakonodavnog odbora Narodne skupštine, o tome da osporena odredba Zakona ne nameće obavezu državi da uvek i svuda bezuslovno izvršava odluke i presude koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica, već samo onda kada je to neophodno, samo na zahtev crkava i verskih zajednica te uvek i samo u granicama Ustava i zakona. Ako bi i bilo tako, to bi značilo da bi morao postojati neki poseban postupak uređen posebnim zakonom, koji bi mogla pokrenuti crkva ili verska zajednica i kojim bi bila uređena procedura priznavanja i izvršavanja odluka nadležnih organa autonomnog crkvenog prava. Takav poseban postupak u pozitivnom pravu Srbije ne postoji. Sa druge strane, garancije prava na pravično suđenje tako su postavljene u Ustavu i Evropskoj konvenciji da ih a limine ne može ispuniti nijedan crkveni sud, pre svega zbog toga što nijedan crkveni sud nije ustanovljen zakonom i ne može biti ustanovljen zakonom u ustavnom sistemu u kome vlada načelo svetovnosti države. Stoga, direktno i ničim uslovljeno angažovanje države prilikom izvršenja odluka crkvenih organa, kako je upravo predviđeno u osporenoj odredbi člana 7. stav 2. Zakona, otvara mogućnost da se takva odredba oceni kao neustavna i dovođenjem u vezu sa ustavnom normom o pravu na pravično suđenje. Prilikom davanja ovakve ocene, rukovodila sam se i praksom Evropskog suda za ljudska prava, koji se u slučaju Pellegrini v. Italy (aplikacija br. 30882/96, presuda od 20. jula 2001, tač. 47) izjasnio da su italijanski sudovi učinili povredu člana 6. § 1. Evropske konvencije time što su propustili da se uvere, pre nego što su dozvolili izvršenje presude o poništenju braka crkvenog suda grada Rima, da je podnositeljki predstavke bilo omogućeno pošteno suđenje u postupku koji se vodio po kanonskom pravu.
Šta o ovom argumentu kaže Ustavni sud u svojoj Odluci? U najkraćem, iznosi stav da u osporenoj odredbi Zakona uopšte nije reč o obavezi izvršavanja odluka „crkvenih organa“, već da se „uređuje mogućnost pružanja pomoći u izvršenju tih odluka“, odnosno da ova odredba jedino može biti shvaćena tako „da država pruža odgovarajuću ’pomoć’, što znači, preko nadležnih državnih organa, što podrazumeva, pre svega ’pomoć’ organa državne uprave, a na način predviđen zakonom, odnosno ’u skladu sa zakonom’“. Sledi opširno citiranje odredbi Zakona o državnoj upravi i Zakona o policiji o nadležnostima policije kao organa državne uprave za obavljanje poslova koji se odnose na bezbednost države i građana. Najzad, Ustavni sud zaključuje da tamo gde se za izvršenje crkvene odluke traži pomoć i učešće državnog organa, to ne znači i obavezu postupanja, već državni organ ima diskreciono ovlašćenje da takvu pomoć odbije ako nađe da to nije u skladu sa njegovim zakonskim ovlašćenjima.
Koliko sam ja mogla razabrati iz ovako konfuznog obrazloženja Odluke, dve su poruke koje nam šalje Ustavni sud: prvo, da propisana obaveza države da pomaže u izvršenju pravnosnažnih presuda i odluka crkvenih organa znači da se radi o nadležnostima policije u održavanju javnog reda i bezbednosti, i drugo, da državni organi imaju pravo i da odbiju pružanje pomoći u izvršenju crkvenih odluka i presuda ako nađu da to nije u skladu sa zakonom. Nažalost, i posle ovakvog pokušaja, osnovno sporno pitanje ostalo je neumitno i dalje otvoreno: sporna odredba Zakona govori o dužnosti države da pruži odgovarajuću pomoć u izvršenju pravnosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica (član 7. stav 2. Zakona). Nije bio potreban toliki trud da bismo razumeli da osporena odredba Zakona nema nikakve veze sa nadležnostima policije u održavanju javnog reda i pružanja pomoći u slučaju opasnosti. Pojam „izvršenja pravnosnažnih odluka i presuda koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica“ nikakvim tumačenjem ne može izgubiti jasno i precizno značenje koje mu je dao zakonodavac, odnosno „pomoć“ nikako ne može otkloniti smisao reči „izvršenje“, niti se bilo kakvim logičkim postupkom može doći do toga da „propisivanje, kako je to učinjeno u osporenoj odredbi Zakona, ne znači mešanje crkve i države radi izvršenja odluka ’ne-državnih crkvenih organa’ već predstavlja pomoć u izvršenju tih odluka.“ Sa druge strane, i ako nema obaveze za državu da pomoć u izvršenju crkvenih odluka pruži, nije jasno na osnovu kojih pravila će postupati državni organ kada odluči, sve koristeći isto diskreciono ovlašćenje, da takvu pomoć ipak pruži? Da li to možda znači da će policija morati da se opredeljuje između zaštite javnog reda i pomoći u izvršavanju odluka crkvenih organa? Najzad, zanimljivo je da je Ustavni sud uložio znatan trud u prvom delu ocene ovog spornog člana Zakona pokušavajući da dokaže da ustavni princip odvojenosti crkve i države u Srbiji znači kooperativnu odvojenost – koja dopušta i prihvatanje zajedničkih nadležnosti i saradnje crkve i države u nekim stvarima – da bi u nastavku, iz nekih razloga, potpuno odustao od tog argumenta. Dakle, odlučujući jednostavno da „pomoć u izvršenju“ nema jezičko značenje za koje bi se moglo reći da je opštepoznato i nesporno u pravu, već samo zakonom ustanovljeno diskreciono ovlašćenje policije da čuva javni red i bezbednost (?), Ustavni sud otklanja svaku pomisao da se radi o mešanju crkve i države. Stoga se čini da je Ustavnom sudu ponestalo doslednosti i odlučnosti da sistemom kooperativne odvojenosti odbrani i saradnju na planu izvršenja pravnosnažnih odluka i presuda koje izdaju crkveni organi .
Član 18. Zakona
Povodom pitanja da li Zakon propisuje diskriminaciju u postupku registracije, odnosno da li je član 18. Zakona u saglasnosti sa čl. 9. i 14. Evropske konvencije, mora se, najpre, konstatovati da se razlikuje postupak registracije tradicionalnih crkava i verskih zajednica, sa jedne strane, i svih ostalih verskih organizacija, sa druge strane. Tradicionalne crkve i verske zajednice podnose prijavu za upis u Registar crkava i verskih zajednica (u daljem tekstu: Registar) koja sadrži: naziv crkve ili verske zajednice, adresu sedišta te ime i prezime lica ovlašćenog da predstavlja i zastupa crkvu, odnosno versku zajednicu (stav 1. člana 18). Sve ostale verske organizacije, koje Zakon ne smatra tradicionalnim, podnose zahtev za upis u Registar. Uz zahtev za upis u Registar, verske organizacije dužne su da podnesu i odluku o osnivanju verske organizacije sa imenima i prezimenima, brojevima identifikacionih dokumenata i potpisima osnivača (kojih mora biti najmanje 0,001% od broja punoletnih državljana Srbije ili stranih državljana sa stalnim boravkom u Srbiji), statut odnosno drugi dokument verske organizacije koji sadrži opis organizacione strukture, način upravljanja, prava i obaveze članova i druge podatke od značaja za versku organizaciju, prikaz verskog učenja, verskih obreda, ciljeva i aktivnosti verske organizacije i, najzad, podatke o stalnim izvorima prihoda verske organizacije (stav 2. člana 18). Tumačenjem ove osporene zakonske norme sa stanovišta ustavnog načela o jednakosti i prava na jednaku zakonsku zaštitu koje garantuje odredba člana 21. Ustava, kao i odredbe člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člana 14. Evropske konvencije, došla sam do zaključka da bi se sa puno osnova moglo govoriti o njihovoj neustavnosti, odnosno nesaglasnosti sa za nas obavezujućim međunarodnim ugovorima i važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava.
Naime, nema sumnje da se tradicionalne crkve i verske zajednice, sa jedne strane, i sve ostale verske organizacije, sa druge strane, nalaze u analognim situacijama kada pokušavaju da se registruju. Ovo zbog toga što je registracija i za jednu i za drugu kategoriju verskih organizacija uslov za sticanje statusa pravnog lica, kako to izričito propisuje odredba stava 1. člana 9. Zakona, odnosno da je to uslov da se jedno udruženje građana uopšte smatra crkvom odnosno verskom zajednicom kojoj član 4. Zakona jedino priznaje status subjekta verske slobode.
Drugo, nesumnjivo je da postoji različitost postupanja prilikom registracije tradicionalnih crkava i verskih zajednica, koje se registruju sistemom prijave, i svih ostalih verskih organizacija, za koje je predviđen sistem odobrenja. To jasno proizilazi iz popisa dokumenata i podataka koji moraju pratiti zahtev za upis u Registar, za razliku od sadržine prijave koju podnose tradicionalne crkve i verske zajednice. Nesporno je, takođe, iz odredbi člana 20. Zakona, da je propisan poseban postupak za rešavanje o zahtevu za upis u Registar, a iz odredbe člana 22. tačka 2. da će biti izbrisana iz registra verska organizacija ako nastupe razlozi zbog kojih se odbija upis u registar, o čemu odlučuje ministarstvo nadležno za poslove vera, dok za tradicionalne crkve i verske zajednice nije predviđen nikakav dalji postupak nakon podnošenja prijave. Navodi iz odgovora Zakonodavnog odbora Narodne skupštine – da je u ovom slučaju reč o razlikovanju u toku upravnog postupka registracije u kome se ne radi o posebnim uslovima za registraciju, već samo o prilaganju posebnih akata uz zahtev za registraciju i koje više ne postoji ukoliko se postupak uspešno okonča i verska organizacija, bez obzira na to da li je tradicionalna ili konfesionalna zajednica, bude upisana u Registar – ne deluju uverljivo. Baš naprotiv, ovde je reč o situaciji u kojoj se razlikovanje – od formalnog pitanja potrebne dokumentacije za vođenje upravnog postupka – pretvara u suštinsko diferenciranje, budući da se od tradicionalnih crkava i verskih zajednica ne traži ništa osim same prijave, koju ne prati nikakva dodatna dokumentacija i o kojoj niko ne odlučuje, dok se od netradicionalnih verskih organizacija traži ispunjenje niza dodatnih uslova i podnošenje dokaza, čiji izostanak dovodi do odbacivanja zahteva (član 20. stav 2. Zakona), odnosno brisanja iz Registra (član 22. tačka 2. Zakona). Štaviše, ministarstvo nadležno za poslove vera može doneti i rešenje o odbijanju zahteva za upis verske organizacije u Registar ako su njeni ciljevi, učenje, obredi ili delovanje suprotni Ustavu i javnom poretku ili ako ugrožavaju život, zdravlje, slobodu i prava drugih, prava dece, pravo na lični i porodični integritet i pravo na imovinu (član 20. stav 4. Zakona). Jednom rečju, tradicionalne crkve i verske zajednice registruju se sistemom prijave, a sve ostale verske organizacije sistemom odobrenja. Prema tome, može se zaključiti da se sve one verske organizacije koje nisu označene kao tradicionalne crkve i verske zajednice prilikom registracije tretiraju drugačije, odnosno nepovoljnije.
Ipak, zabrana diskriminacije ne znači da je nedozvoljeno svako pravno razlikovanje među pojedincima i kolektivitetima. Drugim rečima, određene razlike među pojedincima i grupama ljudi su legitimne, a ponekad i nužne, kako bi se ispravile već postojeće nejednakosti. Ono što diferencira dozvoljeno razlikovanje od nedozvoljene diskriminacije Evropski sud za ljudska prava je jasno izrekao u svojoj davnoj i danas svakako već antologijskoj odluci u Case “ relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” v. Belgium (aplikacija br. 1474/62, presuda od 23. jula 1968, odeljak I B, tačka 10), koja se u literaturi kolokvijalno naziva „Belgijski lingvistički slučaj“, određujući kriterijume na osnovu kojih se utvrđuje da li je razlikovanje dozvoljeno ili je reč o diskriminaciji. „Kada je reč o ovom pitanju, Sud … smatra da je načelo jednakosti tretmana prekršeno ukoliko ne postoji objektivno i razumno opravdanje razlikovanja. Postojanje takvog (objektivnog i razumnog) opravdanja mora se ceniti u odnosu na cilj i posledice razmatrane mere, s tim što valja voditi računa o načelima koja uobičajeno preovlađuju u demokratskim društvima.“ Međutim, do diskriminacije može doći i kada je cilj opravdan, „jer razlika u tretmanu u ostvarivanju prava zajemčenih Konvencijom može postojati samo ukoliko se pritom teži ostvarenju legitimnog cilja: član 14. je … stoga prekršen onda kada se jasno utvrdi da nema nikakvog razumnog odnosa srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo.“
Slično se Evropski sud izjasnio i u predmetu u kome su mu se podnosioci predstavke obratili zbog odbijanja austrijskih vlasti da priznaju Jehovine svedoke kao versko društvo – iako su bili dobili status pravnog lica kao registrovana verska zajednica – zbog toga što je austrijski zakon predviđao da verska zajednica može biti registrovana kao versko društvo samo ako je prethodno postojala najmanje 10 godina. Podnosioci predstavke su smatrali da je status verske zajednice niži od statusa verskog društva, jer za njih važe veća ograničenja. Evropski sud je, najpre, još jednom naglasio da je pravo verske zajednice na autonomno postojanje neraskidivi deo pluralizma u svakom demokratskom društvu. Sud je, potom, konstatovao da prema austrijskom pravu verska društva uživaju povlašćen tretman u mnogim oblastima, kao što su izuzimanje iz obaveze vojne službe ili umanjenje poreskih obaveza. S obzirom na te povlastice, od vlasti se očekuje da ostanu neutralne i da svim verskim grupama pruže pravičnu mogućnost da zatraže da im se odobri konkretan status, primenjujući pritom utvrđene kriterijume bez ikakve diskriminacije. Sud je prihvatio da zakonska odredba po kojoj jedna verska zajednica treba da čeka 10 godina da bi joj se odobrio status verskog društva može biti neophodna u izuzetnim okolnostima, kao što je slučaj kod novoosnovanih ili nepoznatih verskih grupa. Međutim, teško da takav uslov može biti opravdan kada je reč o verskim grupama koje su odavno etablirane i na nacionalnom i na međunarodnom planu, te su stoga poznate nadležnim organima, a upravo je to slučaj sa Jehovinim svedocima. Zbog toga je Sud zaključio da razlika u postupanju nije bila zasnovana ni na kakvom objektivnom i razumnom opravdanju, čime je prekršen član 14. protumačen u vezi sa članom 9. Evropske konvencije (videti Case of Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria, aplikacija broj 40825/98, presuda od 31. jula 2008, tač. 60–63. i 92–99).
Dakle, zadatak Ustavnog suda bio je da odgovori na pitanje da li za razlike u postupku registracije tradicionalnih crkava i verskih zajednica u odnosu na postupak registracije svih ostalih verskih organizacija u Srbiji postoji neko objektivno i razumno opravdanje? Primenjujući test diskriminacije kakav je ustanovio Evropski sud za ljudska prava u svojoj dugogodišnjoj praksi, moralo bi se, najpre, poći od razloga kojima Zakonodavni odbor Narodne skupštine opravdava postojanje dvostrukog režima registracije crkava i verskih zajednica. Iz tog odgovara proizilazi da se opravdanje za razlikovanje nalazi u različitom pravnom statusu, odnosno da se, na jednoj strani, nalaze tradicionalne crkve i verske zajednice, koje su već bile obrazovane i priznate kao crkve i verske zajednice u Kraljevini Srbiji i Kraljevini Jugoslaviji, a da se na drugoj strani nalaze nove verske organizacije, koje se tek obrazuju ili su do sada bile registrovane kao obična udruženja građana. U ovakvom objašnjenju se, međutim, ne može pronaći objektivno i razumno opravdanje za razlikovanje. Kriterijumi za utvrđivanje objektivnosti i razumnosti opravdanja jesu postojanje legitimnog cilja i srazmernost primenjenih sredstava u ostvarenju tog legitimnog cilja. Da li je legitimni cilj da crkvama i verskim zajednicama čiji je pravni subjektivitet bio priznat posebnim zakonima Kraljevine Srbije i Kraljevine Jugoslavije bude samo na osnovu te činjenice priznat pravni kontinuitet i u Republici Srbiji? Ja mislim da nema ostvarenja legitimnog cilja u ovoj činjenici. Naime, u ustavnopravnom smislu, Kraljevina Srbija, Kraljevina Jugoslavija i Republika Srbija su sasvim različite države koje jedna sa drugom ne stoje ni u kakvoj ustavnopravnoj vezi. Sa stanovišta međunarodnog prava, takođe, nema kontinuiteta. Naime, dezintegracijom Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije prekinut je pravni kontinuitet u odnosu na sve države koje su nastale kasnije na njenoj teritoriji, odnosno sve novonastale države su samo sukcesori prethodne države i nijednoj nije priznato pravo na pravni kontinuitet. Ako, dakle, nije bilo državnopravnog kontinuiteta između Republike Srbije i nekih od država koje su joj prethodile, kako bi se moglo smatrati da postoji pravni kontinuitet u pravnom statusu crkava i verskih zajednica koje su nastale u tim državama? Ne deluju prihvatljivo ni navodi iz odgovora Zakonodavnog odbora Narodne skupštine, prema kojima se kriterijum razumnosti i opravdanosti vidi u tome što država, da bi dosledno sprovela koncepciju postojanja centralnog registra crkava i verskih zajednica, mora da propiše obavezu (pre)registracije i podnošenja dodatnih dokumenata za verske organizacije, jer takvim podacima ne raspolaže, osim za tradicionalne crkve i verske zajednice. Ovakav navod nije tačan, budući da nijedan od posebnih zakona na osnovu kojih je priznat pravni subjektivitet tradicionalnim crkvama i verskim zajednicama (čl. 11. do 15. Zakona) nije predviđao evidenciju svih onih podataka koje od verskih organizacija zahtevaju odredbe osporenog stava 2. člana 18. Zakona.
Sa druge strane, razlikovanje u postupku registracije između tradicionalnih crkava i verskih zajednica i svih ostalih verskih organizacija ne prolazi ni test srazmernosti. Naime, test srazmernosti zahteva da se proceni da li postoji razumni odnos srazmernosti između primenjenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo. Ako se težilo priznavanju nespornog pravnog kontinuiteta onim crkvama i verskim zajednicama koje su ga stekle u Kraljevini Srbiji i Kraljevini Jugoslaviji, da li je tom cilju srazmerno sredstvo koje se sastoji u tome da se pravni kontinuitet odriče samo onim crkvama i verskim zajednicama koje su pravni subjektivitet stekle u vreme postojanja Federativne Narodne Republike Jugoslavije odnosno Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije? Drugim rečima, da li je nepovoljna pozicija u koju su stavljene sve netradicionalne crkve i verske zajednice zbog ostvarenja legitimnog cilja – čak i da on postoji – prekomerna? Meni se čini da to jeste slučaj i da se nikakva srazmernost ne može pronaći u činjenici da se od nekih verskih zajednica zahteva da ponovo budu registrovane, uz rizik da im registracija bude i odbijena, dok se tradicionalne crkve i verske zajednice registruju ex lege samo zbog toga što su pravni subjektivitet stekle pre ovih drugih. Drugim rečima, priznavanje istorijske razlike u ulogama koje su različite religije igrale u istoriji određene države jeste dopušteno, ali samo dok se te razlike ne upotrebljavaju kao opravdanje za diskriminaciju.
Sa stanovišta garancije prava na slobodu udruživanja, ustavnost odredaba člana 18. Zakona takođe može biti sporna. Naime, odredbe člana 55. Ustava jemče slobodu udruživanja na istovetan način bez obzira na ciljeve zarad čijeg ostvarivanja se određena lica udružuju (političko, sindikalno i svako drugo udruživanje te pravo da se ostane izvan svakog udruženja). Stoga je i pojam udruženja iz člana 55. Ustava opšti pojam koji se jednako odnosi na sve oblike putem kojih se ostvaruje zajemčena sloboda, dakle i na političke stranke i na sindikate i na sva udruženja građana. To, drugim rečima, znači da bi se odredbe člana 55. Ustava morale primenjivati kao lex generalis i na crkve i verske zajednice. Budući da je odredbom stava 2. člana 55. Ustava utvrđeno da se (sva) udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, ali uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom, ograničenja koja se prilikom registracije nekih verskih organizacija postavljaju osporenim odredbama člana 18. Zakona nisu u saglasnosti sa pravom na slobodu udruživanja koju jemči član 55. Ustava. P ravo na slobodu udruživanja, zajedno sa pravom na slobodu misli, savesti i veroispovesti i pravom na slobodu mišljenja i izražavanja, fundamentalna su politička prava od vitalnog značaja za svako demokratsko i pluralističko društvo. Način ostvarivanja ovih prava, zajemčenih i potvrđenim međunarodnim ugovorima, može biti propisan zakonom, ali zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, kako to propisuje i član 18. stav 2. in fine Ustava.
Najzad, polazeći od izuzetne društvene i individualne važnosti slobode uverenja i verskog opredeljenja, osporena odredba člana 18. Zakona može se posmatrati i u odnosu na garancije slobode misli, savesti i veroispovesti, koju jemče član 43. Ustava i član 9. Evropske konvencije. Pravo na slobodu veroispovesti od suštinskog je značaja za identitet vernika i zaštitu njihovog životnog stava, jer ona omogućava savršenu duhovnu nezavisnost pojedinca, dovodeći do razvoja najrazličitijih pogleda na svet. (Videti Frédéric Sudre, Droit international et européen des droits de l’homme, Presses Universitaires de France, 2005, str. 440). Sa druge strane, da bi ograničenje slobode verovanja bilo dopušteno sa stanovišta stava 2. člana 9. Evropske konvencije, nije dovoljno da ono bude predviđeno zakonom i da ima za cilj zaštitu legitimnog interesa, već mora biti i „neophodno u demokratskom društvu“. Evropski sud za ljudska prava dosledno ističe – nezavisno od toga da li je to neko idealno-tipsko demokratsko društvo ili je reč o konkretnom, datom društvu – da su odlike takvog društva pluralizam, tolerancija i otvorenost duha. Tako je, na primer, u odluci Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova (aplikacija br. 45701/99, presuda od 27. marta 2002.) Sud zaključio: „Tako posmatrano, pravo na slobodu veroispovesti vernika, koje obuhvata pravo izražavanja vere u zajednici sa drugima, obuhvata i očekivanje da će vernicima biti dozvoljeno da se slobodno udružuju, bez arbitrarnog mešanja države. Samostalno postojanje verskih zajednica je, zaista, od suštinskog značaja za pluralizam u demokratskom društvu i, stoga, predstavlja suštinu zaštite koju član 9. pruža“ (tačka 118). … „U svakom slučaju, Sud primećuje da je obaveza neutralnosti i nepristrasnosti države nespojiva sa bilo kakvim ovlašćenjem na strani države da procenjuje legitimnost verskog uverenja te da je dužnost države da obezbedi da suprotstavljene grupe tolerišu jedna drugu“ (tačka 123).
Šta o ovom, po mom mišljenju pitanju diskriminacije par exellance u jednom zakonu Republike Srbije, misli Ustavni sud?
Ustavni sud, najpre, konstatuje da se tradicionalne crkve i verske zajednice, sa jedne strane, i sve ostale verske organizacije, sa druge strane, ne nalaze u formalno analognim situacijama kada pokušavaju da se registruju, iznoseći tvrdnju da razlika postoji samo u pogledu pružanja dokaza u postupku registracije kada su u pitanju „skorašnje“ verske zajednice! Dakle, ako Ustavni sud zaista veruje, kao što kaže, da tradicionalne crkve i verske zajednice nisu u analognim situacijama sa svim ostalim verskim organizacijama prilikom registracije, nije jasno zašto nastavlja sa analizom uslova za registraciju, budući da je prvi uslov za sprovođenje testa diskriminacije već otpao? O tome, pak, da li bi verska organizacija koja je poznata pod imenom Jehovini svedoci mogla biti smatrana „skorašnjom“ verskom zajednicom, izjasnio se Evropski sud u presudi Case of Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria, koju sam već citirala.
Drugo, Ustavni sud u obrazloženju Odluke iznosi stav da se odredba člana 55. Ustava odnosi na političke stranke, sindikalne organizacije i udruženja građana, ali ne i na crkve i verske zajednice, s obrazloženjem da je to zbog toga što se u članu 11. Ustava proklamuje načelo odvojenosti crkve od države! Ako dobro razumem, sada su država i crkve toliko razdvojene i tako su daleko od bilo kakve kooperativnosti da nema govora da se može zamisliti da bi crkvene organizacije uopšte mogle biti shvaćene (i) kao udruženja građana za koja je, doduše, posebnim zakonom predviđen i poseban režim registracije? Naprotiv, po mom mišljenju, kao što sam već rekla, član 55. Ustava upravo jemči slobodu političkog, sindikalnog (znači, exempli causa) i svakog drugog udruživanja, kao i pravo da se ostane izvan svakog udruženja, što znači da Ustav slobodu udruživanja prepoznaje na istovetan način, bez obzira na ciljeve udruživanja. Samim tim je i pojam udruženja iz člana 55. Ustava generički pojam koji se jednako odnosi na sve oblike putem kojih se ostvaruje zajemčena sloboda, dakle i na političke stranke i na sindikate i na sva ostala udruženja građana.
Slede dalji koraci u testu diskriminacije, iako se izgleda zaboravilo da je Ustavni sud prvu i najvažniju fazu takve ocene već otklonio tvrdnjom o nepostojanju analognih situacija. Sud nadalje citira stavove Evropskog suda za ljudska prava iz presuda Belgijski lingvistički slučaj i Jehovini svedoci na identičan način na koji sam ja to bila učinila u neusvojenom predlogu odluke, ali nažalost ne daje nikakve razloge za svoje suprotne zaključke, osim onih koje je već bio izneo u svom odgovoru Zakonodavni odbor Narodne skupštine i koje sam u ovom tekstu ja već komentarisala.
Najzad, Ustavni sud izlaže stav da u slučaju registracije netradicionalnih crkava i verskih zajednica nije reč o sistemu odobrenja upisa, već se, za razliku od tradicionalnih crkava i verskih zajednica, ove verske organizacije registruju putem zahteva (sic!). Nije jasno o kakvoj se razlici radi, budući da i na zahtev neko treba da odgovori i da ga odobri ili odbije, čega nema u sistemu prijave putem koga se registruju tradicionalne crkve i verske zajednice. Stav da je ono što se sada traži od netradicionalnih crkava i verskih zajednica isto ono što se nekada u prošlosti tražilo od tradicionalnih crkava i verskih zajednica jednostavno nije tačan, kao što sam već rekla; prostim uvidom u sve zakone koji su u vreme Kraljevine Srbije i Kraljevine Jugoslavije uređivali status pojedinih crkava i verskih organizacija lako se može utvrditi da uslovi koje propisuje sadašnji Zakon u to vreme nisu predstavljali uslov za registraciju.
SUDIJA
dr Marija Draškić